公物行政机关对轻微的“增加公物负担”行为有容忍义务

刘建昆


　　公物负担，是我“生造”或者提炼的词汇，来源于德国法上的道路建设负担，与法国行政法学上的“公产储备”相当，大致是指为了公产自身的可用性，而持续的给与清洁、保养、维护、维修等行为。

　　我国的城市摊贩问题，即是公物法中较为显著的问题。一般来说，城市摊贩可能出现的公物法上的不利后果主要是：

　　1、影响公物的正常利用秩序。这种危害在单个摊贩时，问题不大，而主要出现于摊贩聚集于道路公物，影响道路公物正常通行的时候。不过，从生活经验中看，摊贩聚一般集只是阶段性的高发与下班后的一段时间。

　　2、增加公物的养护维护负担。这种后果是最常见的，虽然不是必然的。在摊贩经营中，往往出现烟尘气味损害空气环境，脏水垃圾的随意丢弃等行为，甚至有的在店外经营中损坏了树木、道路。客观的说，这些行为是具有一定的危害后果的。

　　“相对集中行政处罚权”实施中，采取了“查处取缔无照经营”的办法来处置摊贩。“查处取缔无照经营”是国家经济管理权，而对公物的保护罚性质上属于公物警察权，二者虽然都是行政处罚权，但存在轻重之别。相对集中行政处罚权这一做法，实际上体现出对同一行为人的有牵连关系的多个违法行为“择一重处断”的执法思想，同时因为存在执法主体的变更，所以被视为“制度创新”。

　　民法上有学者认为，摊贩无须登记即是合格的“商自然人”；登记后则成为“个体工商户”，而二者应是不同的商法主体，都应该是合格的。我比较赞同这种观点。但是，摊贩增加公物负担的行为，仍然具有一定的危害性，甚至在现行法上，具有可惩罚性。

　　然而类似的增加城市公物负担的行为，与故意的盗窃和破坏相比，实在是比较轻微的。提供城市公物给社会公众或者市民使用，本身就是一种行政给付，一些轻微的增加公务物负担的行为，行政机关没有必要进行过于严厉的惩处。就实际执行来看，城管对于摊贩问题，多采取驱逐等行政即时强制的办法，真正进入处罚程序的似乎并不多见；但是因此造成的民愤是十分巨大的。




　　类似的，还有一些基于社会风俗的活动，例如因为结婚在城市树木绿灯上张贴“喜”字，在道路上燃放鞭炮；因为丧事在道路上祭祀或者燃烧纸活。这些民俗类的活动，都有可能造成公物的轻微损害，或者增加公物负担。虽然我们可以以“移风易俗”的教育引导活动改变这些民俗，但是实际上一段时间内彻底改变民俗的难度是很大的。因此，在一定阶段，行政机关应该对基于民生或者民俗的类似活动给与相当的适度容忍，尽量减少公物警察权的启动，以便集中精力打击主观恶性和社会危害性更大的其他侵占损坏公物的违法犯罪。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十二日




安徽省黄山市人民政府


关于印发黄山市古民居迁移保护利用暂行办法的通知

黄政〔2009〕33号


各区、县人民政府，黄山风景区管委会，黄山经济开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：
　　《黄山市古民居迁移保护利用暂行办法》已经2009年12月15日市政府第二十七次常务会议审议通过，现予以印发，请遵照执行。


二○○九年十二月二十一日　　　

　 第一条为加强古民居的保护，规范古民居的迁移保护利用工作，顺利实施“百村千幢”古民居保护利用工程,根据《中华人民共和国文物保护法》、《安徽省皖南古民居保护条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
　 第二条本办法所称的古民居是指在本市范围内1911年以前的，具有历史、艺术、科学价值的民宅、祠堂、牌坊、书院、楼、台、亭、阁、塔、桥等民用建筑物。1949年以前1911年以后具有较高历史、艺术、科学价值的民用建筑物参照执行。
　 第三条本办法所称古民居迁移保护利用，是指迁移人对列入“百村千幢”工程，但不利于在原地保护利用的古民居，通过迁移重建进行的保护利用。
　 第四条一切社会组织和个人均可参与迁移古民居保护利用。
　 迁移古民居的组织或个人应具备独立民事行为能力和民事责任能力。
　 第五条古民居迁移保护利用应当遵循“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的工作方针，按照“不改变文物原状”的原则，保存、延续古民居的真实历史信息。
　 第六条迁移的古民居只限于保护利用，禁止倒卖。
　 第七条古民居迁移人在确定迁移对象后，可向古民居所在的县（区）文物行政部门提出申请，并提交迁移保护利用方案。
　 迁移保护利用方案须经县（区）文物行政部门审核同意，并报市文物行政管理部门备案。
　 跨区县迁移保护利用的古民居须经市文物行政部门批准。
　 属于各级文物保护单位的古民居，按照有关法律、法规和规章的规定审批后，方可迁移。
　 第八条古民居原则上在本市范围内迁移，如因加强文化交流、对外宣传等需要迁移出本市范围外，须经市级文物行政部门批准，方可迁移。
　 第九条迁移人应在县（区）文物行政部门的指导下对迁移的古民居进行测绘、登记、拍摄，并制作测绘、登记、拍摄资料，建立档案。
　 第十条迁移古民居的设计和施工单位必须具备文物保护的相应资质，并按照保护利用方案严格实施。
　 县（区）文物行政部门对古民居的迁移应全程监督，防止损毁古民居事件发生。
　 第十一条古民居迁移保护利用工程应当按照有关规定进行验收。验收由古民居所在地县（区）文物部门会同规划、建设、国土、房管等部门进行。
　 跨区县迁移保护利用的古民居由市文物行政部门会同市规划、建设、国土、房管等部门进行验收。
　 第十二条对为古民居迁移保护利用做出一定贡献的迁移人，可以按照有关规定给予行政奖励。
　 第十三条迁移人有以下情形之一的，按照有关法律、法规和规章等规定给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　 （一）未经审批，擅自迁移古民居的；
　 （二）未按照迁移保护利用方案进行施工的；
　 （三）在迁移过程中，造成古民居及其构件流失或严重损害的；
　 （四）法律、法规和规章规定的其他情形。
　 第十四条本办法由市文物行政部门负责解释。
　 第十五条本办法自发布之日起施行。