山东省东营市人民政府


东营市人民政府关于印发《东营市人民政府工作规则》的通知
　　二OO八年七月十一日

　　东政发〔2008〕17号

各县区人民政府,市政府各部门、单位:

　　《东营市人民政府工作规则》已经6—5次市政府常务会议研究通过。现予印发。

　　东营市人民政府工作规则

　　第一章　总　则
　　第一条　东营市第六届人民代表大会第一次会议选举产生的新一届市政府,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,参照《国务院工作规则》和《山东省人民政府工作规则》,结合本市实际,制定本规则。
　　第二条　市政府工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真贯彻党的路线、方针、政策,坚决执行党中央、国务院和省委、省政府及市委的指示、决定,全面履行政府职能,实行科学民主决策,坚持依法行政,推行政务公开,健全监督制度,加强廉政建设,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
　　第二章　组成人员职责
　　第三条　市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长,市政府组成部门的主任、局长。
　　第四条　市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。
　　第五条　市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。常务副市长协助市长主持市政府日常工作。市长外出期间,由常务副市长主持市政府的全面工作。
　　第六条　市长主持召开市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议。市政府工作中的重大问题,须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
　　第七条　副市长、秘书长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务,并可代表市政府进行外事活动。
　　第八条　根据工作需要,市政府设市长助理若干名,协助市长或副市长工作。
　　第九条　市政府秘书长在市长领导下,负责安排处理市政府的日常事务工作,协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
　　第十条　市政府各委员会主任、各局局长负责本部门的工作。
　　市政府各部门受市政府统一领导,在本部门的职权范围内履行行政职责。审计局在市长和上级审计机关领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
　　市政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,团结合作,维护政令统一,切实贯彻落实市政府各项工作部署。
　　对涉及多个部门职责范围内的工作,主办部门要主动与协办部门协调,协办部门应积极配合。
　　第三章　全面履行政府职能
　　第十一条　市政府及各部门要加快职能转变和工作指导转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
　　第十二条　坚持以经济建设为中心,全面落实中央宏观调控政策,结合东营实际,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控经济运行,转变经济发展方式,调整和优化经济结构,促进经济又好又快发展。
　　第十三条　切实加强市场监管,推进公平准入,完善监管体系,规范市场执法,大力建设信用东营,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
　　第十四条　加强社会管理,建立政府促进就业和调节收入分配机制,完善社会保障体系,健全基层社会管理体系,大力建设和谐东营,推进民主法治,维护社会公平正义,健全突发事件应急管理机制。
　　第十五条　强化公共服务职能,完善公共服务政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。
　　第十六条　深化行政管理体制改革,继续减少和规范行政审批事项,推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作,研究探索相对集中行政许可权工作。
　　第四章　实行科学民主决策
　　第十七条　市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,实行科学决策、民主决策和依法决策。
　　第十八条　全市国民经济和社会发展长远规划(草案)、年度计划、财政预决算(草案)、市级社会管理事务、政府规范性文件和重大政策措施、重大建设项目等重要决策事项,需提交市政府有关议事协调机构审查(审议)后,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
　　第十九条　各部门提请市政府讨论决定的重大事项,必须经过深入调查研究,经过专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及有关部门的,应充分协商;涉及县区的,应事先征求意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应举行听证会。
　　第二十条　建立市政府重要决策事项公示制度。市政府在作出重要决策前,根据需要通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议,并通过传媒向社会公布,征求广大人民群众的意见。
　　第五章　坚持依法行政
　　第二十一条　市政府及各部门要严格按照法定权限和程序行使行政权力,强化法律意识和责任意识,加强依法行政的统筹规划和组织领导,不断提高依法行政的能力和水平。
　　第二十二条　市政府根据法律、法规、规章和经济社会发展需要,适时制定、修改或废止政府规范性文件和其他政策规定。制定重大或关系群众切身利益的规范性文件,要采取听证会、论证会、座谈会或向社会公布草案等方式向社会征求意见。
　　市政府规范性文件实施后要进行评估,发现问题,及时完善。
　　第二十三条　提请市政府讨论的规范性文件由市政府法制机构审查或组织起草,规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
　　第二十四条　继续推进规范行政处罚裁量权工作,严格实行执法责任制和执法过错追究制,有法必依、违法必究,公正执法、文明执法。
第二十五条　对公民、法人和其他组织向市政府提出的行政复议申请,由市政府法制机构依法受理并审理,并按照规定的程序报批。其中,市政府决定撤销或者修改市政府发布的有关规定,以及对市长或副市长兼任领导职务的组织为被申请人的行政复议事项作出行政复议决定的,由市长签发;其他行政复议决定,由分管副市长签发。
　　第二十六条　对以市政府为被告的行政诉讼案件,由县区政府、市政府部门、单位依法提出答辩意见书等法律文书,经市政府法制机构审查后,报分管副市长签发。有关部门、单位负责具体应诉工作,市政府法制机构予以全程协助。
　　第二十七条　除按国家、省有关文件规定设立相应工作领导小组外,一般不设立议事协调机构和临时机构,相关工作按照市长工作分工,抓好推进落实。确因工作需要的,以联席会议、工作(项目)推进(领导)小组等形式抓好工作协调、推进和落实。议事协调机构和临时机构不得替代职能部门的法定职责,不准超越规定职责开展工作,严禁从事经济活动和对外签订经济合同、借款、担保等。
　　第六章　推进政务公开
　　第二十八条　市政府及各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》,大力推进政务公开,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济活动的服务作用,提高政府工作透明度。
　　第二十九条　市政府各部门要建立健全政府信息公开工作制度,做好政府信息主动公开和依申请公开等日常工作。市政府信息公开主管机构和市政府监察机构要制定政府信息公开工作考核制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
　　第三十条　市政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策措施,除需要保密的外,应及时予以公开。
　　第三十一条　凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和市政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。
　　第三十二条　加强电子政务建设,统筹规划、整合资源、服务应用、确保安全,提高政府工作效率和服务水平,为公众参与经济社会活动创造条件。
　　第七章　健全监督制度第三十三条　市政府要自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督,认真执行市人民代表大会及其常委会的各项决议,向其报告工作、接受询问和质询,及时办理人大代表的建议、批评和意见;自觉接受市政协、各民主党派和各群众团体的民主监督,虚心听取意见和建议。
　　第三十四条　市政府各部门要按照有关法律规定接受司法监督;同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市政府报告。
　　第三十五条　加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度,严格执行行政复议法律法规,落实规范性文件备案制度,及时撤销或修改违反法律、法规、规章的规范性文件和政策措施,纠正违法或不当的行政行为,并主动征询和认真听取下级政府及其部门的意见和建议。
　　第三十六条　市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。
　　第三十七条　市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
　　要高度重视市长公开电话和市长电子信箱工作,实行首问负责制,及时答复和解决群众反映的问题,督促各级政府和部门不断改进工作,充分发挥政府与人民群众密切联系的纽带和桥梁作用。
　　第三十八条　市政府各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。
　　第三十九条　建立健全行政效能监察制度,加强对县区政府和市政府部门及其工作人员的行政效能监察,切实搞好社会评议市政府部门工作,促进行政效能的提高。
　　第八章　加强廉政建设
　　第四十条　市政府及各部门要从严治政,加强监督制约权力的制度建设。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚主义作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。
　　第四十一条　市政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受下属单位和地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗,勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。
　　第四十二条　市政府组成人员要廉洁从政,严格执行党中央、国务院和省委、省政府及市委有关廉洁自律规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
　　第九章　会议制度
　　第四十三条　市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。
　　第四十四条　市政府全体会议由市长、副市长、市长助理、市政府秘书长和市政府组成部门的主要负责人组成,由市长召集和主持。会议的主要任务是:
　　(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定,研究提出贯彻意见。
　　(二)讨论决定市政府工作中的重大事项。
　　(三)部署市政府的重要工作。
　　(四)讨论需要由市政府全体会议决定的其他事项。
　　市政府全体会议一般每半年召开一次,根据需要可安排有关部门、单位主要负责人和群众代表列席会议。
　　第四十五条　市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、市政府秘书长组成,由市长召集和主持。会议的主要任务是:
　　(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定,研究提出贯彻意见。
　　(二)听取市政府重要工作情况的汇报。
　　(三)讨论决定市政府工作中的重要事项。
　　(四)研究审议需要向省政府请示、报告和向市委、市人大常委会报告的重要事项;讨论通过提请市人民代表大会及其常委会审议的议案。
　　(五)讨论通过由市政府制定发布的政府规范性文件和重要政策措施。
　　(六)讨论决定各部门请示市政府的重要事项。
　　(七)研究全市国民经济和社会发展长远规划、年度计划、财政预决算等。
　　(八)讨论需要市政府常务会议决定的其他事项。
　　市政府常务会议一般每月安排2次,如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位主要负责人列席会议。
　　第四十六条　市长办公会议由市长、副市长组成,市长助理、市政府秘书长列席。必要时请市政府有关部门主要负责人列席。市长办公会议由市长召集和主持。会议的主要任务是:
　　(一)交流重要工作情况。
　　(二)研究处理需提交市政府常务会议解决的重要问题。
　　(三)研究市政府日常工作中的其他重要事项。
　　第四十七条　市政府专题会议由市长、副市长或市长、副市长委托市长助理、市政府秘书长、副秘书长召集,市政府有关部门负责人出席。涉及2位或2位以上副市长分管工作的,原则上由主管副市长召集会议,会前就议题涉及内容由主管副市长征求有关副市长的意见。
　　市政府专题会议根据需要随时召开。会议的主要任务是:
　　(一)研究协调市政府领导分工职责范围内的专门问题。
　　(二)协调解决分管部门之间有意见分歧的问题。
　　(三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。
　　第四十八条　提交市政府会议研究的议题,凡涉及两个以上部门职责范围内的事项,由主办部门主要负责人与其他部门进行协调会商,达成一致意见,并由其主要负责人签署意见。经协调不能取得一致意见的,须由主办部门附协调说明,列明各方依据,提出倾向性意见,报请分管副市长(或协助其工作的市政府副秘书长)协调。经协调仍不能取得一致意见的,由分管副市长提出主导意见。参与协调的部门主要负责人必须在会签意见上签字。
　　第四十九条　凡提交市政府常务会议研究的议题,必须是事关全市改革、发展和稳定大局的重要事项,以及按规定必须由市政府做出决定的事项,属部门或分管副市长职责范围内能够决定的事项,不提交市政府集体研究。提交会议研究的议题材料,会前须经市政府分管副秘书长审查把关。议题材料定稿后,由分管副市长及协助其工作的市政府副秘书长签署意见。要确保决策建议切实可行,提供的依据准确无误,文字表述言简意赅,字数一般控制在2000字以内。
　　会议议题材料连同议题说明一般应于会前5个工作日报送市政府办公室,由市政府秘书长根据议题内容和轻重缓急提出安排处理意见,报市长批准后列入议题。
　　第五十条　市政府各部门政务工作中需市委、市政府共同研究决定的事项,以及向市人大常委会报告、向市政协通报的事项,应先提交市政府研究后,再提报市委、市人大常委会或通报市政协。
　　第五十一条　市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议的组织工作由市政府办公室负责,重要议题于会前送达与会领导同志,如对议题有意见或建议,应在会前提出。提交市政府常务会议讨论决定的事项,应由分管副市长或有关部门主要负责人按汇报稿进行汇报,汇报一般不超过15分钟。汇报省政府会议精神,着重汇报我市贯彻意见。凡已经审阅并会签同意的议题,参会人员不应随意发表与议题内容相悖的观点。
　　第五十二条　市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议纪要,经秘书长审核后,由市长签发。市政府专题会议纪要由会议主持人签发;市长助理、市政府秘书长、副秘书长受委托召开的市政府专题会议,会议纪要须由委托的市长或副市长审定同意后印发。
　　第五十三条　市政府工作会议按会议内容、出席人员分为市政府综合性会议和专业性会议两类。市政府综合性会议由市长主持,副市长、市长助理、市政府秘书长、市政府部门和县区政府主要负责人参加,研究部署综合性重要工作;市政府专业性会议由分管副市长主持,市政府部门和县区政府有关负责人参加,研究部署某一方面的重要工作。
　　第五十四条　召开市政府综合性会议,由市政府常务会议研究确定。市政府部门提请召开市政府专业性会议,应向市政府报送会议申请和会议安排方案,由市政府办公室审理,报市政府常务会议或市长审批。
第五十五条　市政府综合性会议的会务工作在市政府秘书长领导下,以市政府办公室为主组织,市政府有关部门予以协助。市政府专业性会议由协助市政府领导工作的副秘书长协调,以市政府有关部门为主组织,市政府办公室予以协助。
　　第五十六条　严肃会议纪律。副市长、市长助理、秘书长不能出席市政府全体会议、常务会议、市长办公会议或市政府综合性会议的,要向市长请假;市政府全体会议、常务会议和市政府综合性会议应由参会部门、单位主要负责人参加,如县区、部门召开的会议与市政府会议时间冲突,原则上服从市政府会议要求。因故不能参加会议的,要提前请假,并将原因和替代人员名单报市政府办公室备案。与会人员应提前5分钟入场完毕,会场摆放名签时应按名签就座;没有摆放名签时应尽量往前聚中就座。加强会议签到管理,实行会议出席情况向主持人报告制度,将参加市政府全体会议、常务会议、市长办公会议或市政府综合性会议出席情况,作为年终目标考核内容。凡迟到或早退一次扣1分;无故缺席一次扣3分。对不按要求参加会议的单位,实行通报批评。与会人员进入会场后须将通讯工具关闭或置于无声状态,会议期间不得接听电话或擅自离开会场处理与会议无关的事务。非与会人员不准随便进入会议室,必须由市政府领导阅批的紧急文电或必须向市政府报告的紧急事项,要经会议工作人员请示有关领导同意后方可送批或报告。参加会议人员,不准私自录音,不准随意传达、扩散领导同志的讲话和会议决定的问题。有关市政府会议的新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定,如有必要报市长审定。
　　第五十七条　严格控制会议数量和规模。能用文件、电话解决问题的不召开会议,内容、时间相近的会议尽量合并召开,能以部门召开的会议不以市政府名义召开,提倡电视会议、专题会议和现场会议。
　　第五十八条　市政府召开的各类会议都要开短会、讲短话。市政府领导在工作会议上的讲话一般不超过1小时;安排的交流发言单位一般不超过5个,每个发言时间一般不超过8分钟。
　　第五十九条　上级有关部门、单位通过市政府有关部门商洽在我市召开的全国、全省性会议,有关部门应提前报告市政府,经同意后方可答复和安排。
　　第十章　公文审批
　　第六十条　各县区政府、市政府各部门报送市政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的规定程序办理,努力提高公文质量。
　　第六十一条　市政府办公室负责市政府各类公文的处理、承办工作。各县区政府、市政府各部门报市政府的各类公文,应以正式文件上报,由市政府办公室按程序运转,不得以《呈阅件》、《请阅件》、信笺等非正式公文形式报送,不得直接报送市政府领导个人(市政府领导直接交办事项和必须直接报送的绝密事项除外),更不得多头主送、越级行文。市政府领导收到直接报送要求审批的公文,一般不先作批示,应由市政府办公室按规定程序审核、运转。市政府办公室各秘书科室(市政府领导秘书)收到需要市政府审批而直接报送领导个人的公文应转市政府办公室处理。市政府领导批示的公文,由市政府办公室统一转办、处理。
　　第六十二条　各县区政府、市政府各部门报送市政府的请示性公文,要一事一报并由其主要负责人签发。可以直报市政府部门解决的事项,不用再报市政府审批。报市政府审批的公文,公文标题要一目了然,内容要详略得当、表述清晰、准确无误。原则上综合性公文字数一般不超过2000字,专题性公文一般不超过1000字。对不符合要求的,市政府办公室退回呈报单位。
　　以市政府和市政府办公室名义制发的公文或报送市政府审批的请示事项,凡涉及其他部门职能的,主办部门要事先征求有关部门的意见,主动搞好协调,相关部门要积极配合。部门之间征求意见或会签公文时,除主办部门另有时限要求的以外,协办部门一般应当在2个工作日内予以回复,并由其主要负责人审核签署意见。对在规定时间内不会签又不说明原因的,主办部门可视为其无不同意见。市政府办公室转有关部门办理的公文,凡明确提出时限要求的,各部门应当在规定的时限内办理完毕。
　　市政府部门内设机构和部门所属的事业单位工作中需要请示的事项,一般应向主管部门请示;确需向市政府请示的事项,须由主管部门向市政府呈文。议事协调机构和临时机构不得直接向市政府报送公文。
第六十三条　上报市政府的公文,由市政府办公室审核后根据市政府领导分工呈批。
　　各县区政府、市政府各部门报送市政府需要办理的公文,由市政府办公室按程序送市政府有关领导签批、运转。属市政府审批事项,应先转请有关部门研究提出意见。
　　第六十四条　市领导审批公文,对有具体请示事项的,应签署明确意见、姓名和日期。对一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”。
　　第六十五条　以市政府名义签订的各类合同,应由有关部门代拟合同文本,送市政府法制机构审核,按程序报市政府审定。
　　第六十六条　市政府各部门提请拟以市委、市政府或市委办公室、市政府办公室名义制发的公文,首先送市政府办公室按程序运转,经市政府办公室审核把关并经市政府领导审定,重大事项经市政府有关会议研究后,再送市委办公室按有关程序办理。
　　第六十七条　以市政府或市政府办公室名义制发的公文,其内容应属于关系全市经济和社会发展的重大改革方案、重要决定、政策措施、政府规范性文件以及需要全市各级国家行政机关、企事业单位执行和周知的重要事项,主要包括:
　　(一)对国务院、省政府的决定、命令、行政法规、重要工作部署和市委、市人大及其常委会的决定、决议提出的贯彻实施意见。
　　(二)须由市政府向省政府、市人大及其常委会报告、请示的重大问题。
　　(三)须由市政府与国务院、省政府有关部门、外市政府联系商洽的工作。
　　(四)发布市政府的决定、政策措施和政府规范性文件。
　　(五)安排部署市政府确定的重要工作任务,对市政府部门和县区政府的工作作出指示。
　　(六)答复市政府部门和县区政府报请市政府决定、解决的重大问题。
　　(七)批转市政府部门的重要工作意见。
　　第六十八条　凡以市政府或市政府办公室名义制发的公文,均由市政府办公室负责审理和送审、送签。市政府领导不直接签批未经市政府办公室审理的公文文稿。以市政府和市政府办公室名义行文的公文文稿,由协助市政府领导工作的副秘书长提出意见,经分管文秘工作的副秘书长审核后,报请市政府领导签发。
　　第六十九条　公文签发权限:
　　(一)以市政府名义向省政府的请示、报告,以及涉及重大方针、政策的事项,由市长签发或常务副市长签发。
　　(二)以市政府名义报请市人大常委会审议的议案、市政府发布的政府规范性文件,由市长签发。
　　(三)市政府各部门、派出机构、办事机构、事业单位的市管干部任免公文,由市长签发。
　　(四)以市政府名义下发的其他公文,根据公文内容,由分管副市长签发;内容涉及数名副市长分管范围的,需请其他副市长会签;涉及面广或有意见分歧的,应报请市长或常务副市长审定签发。
　　(五)已经市政府常务会议议定的事项和属于例行批准手续的事项,需以市政府名义行文的,由市长或市长授权副市长、秘书长签发。
　　(六)以市政府办公室名义制发的公文,由市政府秘书长签发。如有需要,可报请分管副市长签发或核报市长签发。
　　第七十条　大力精简公文。行文应当确有必要,注重实效,严格控制公文规格和发文数量,可发可不发的一律不发;可以市政府办公室名义行文的不以市政府名义行文;可以市政府工作部门或几个工作部门联合行文的,不以市政府或市政府办公室名义行文。
　　下列内容的事项不以市政府或市政府办公室名义行文:(一)对国务院、省政府有关部门下发的文件提出的贯彻执行意见。
　　(二)属于部门和县区政府职权范围内的事项。
　　(三)市政府领导在会议上的讲话和会议纪要。
　　(四)照抄照转上级文件,内容空泛,对指导工作没有实际意义的文稿。
　　(五)市政府部门召开的县区政府负责人不与会的会议通知。
　　第七十一条　市政府各部门、各直属机构一般不得越级行文。部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。未经市政府批准,市政府各部门、各直属机构不得直接向下级政府行文部署工作。各部门内设机构除办公室外不得对外正式行文,也不得要求下级政府向本部门(单位)报送公文。属于业务性较强及行业性的重要工作,或其他需市政府同意的事项,按程序报经市政府领导审定后,可加“经市政府同意”字样由部门行文。
　　第七十二条　以市政府或市政府办公室名义制发的公文,除需要保密的外,应及时通过政府专网将电子公文传输下发,并在《东营市人民政府公报》刊登,或在报纸、电视上发布。
　　第十一章　政务信息反馈和重要决策督查
　　第七十三条　各县区政府、市政府各部门要切实加强政务信息工作,及时向市政府反映政府工作及经济社会发展中的重要情况,为市政府领导科学民主决策提供依据。
　　第七十四条　政务信息反馈的主要内容:
　　(一)党中央、国务院和省委、省政府及市委、市政府重大决策部署和领导同志重要指示批示的贯彻落实情况。
(二)全市经济社会运行中的重大动态,事关全局的倾向性、苗头性问题。
　　(三)重要的社情民意。
　　(四)贯彻执行国家、省和市里的政策过程中遇到的新情况、新问题及建议。
　　(五)创造性开展工作的特色做法和成功经验。
　　(六)国务院、省政府各部门关于重点工作、重大情况的分析预测和政策建议。
　　(七)外市可供借鉴的工作新思路和新举措。
　　第七十五条　报送政务信息要围绕中心工作,贴近领导决策需求,突出重点,把握要点,挖掘亮点,抓住切入点,要做到全面、及时、准确、规范。数字一般控制在500字以内,综合信息控制在1000字以内。
　　第七十六条　市政府办公室要加强对全市政府系统政务信息工作网络的指导,确保网络健全完善、高效运转。同时,要建立完善政务信息工作报送通报和考核机制,对信息报送工作先进单位和个人进行表彰,对迟报、漏报信息并造成严重后果的进行通报批评。
　　第七十七条　突发事件报告工作由市政府应急管理办公室统一受理。突发事件发生后,所在县区政府及市政府有关部门要抓紧做好处置工作。同时,及时向市政府应急管理办公室报告,不得漏报、迟报、虚报和瞒报。一般性突发事件主报分管市长(涉及两位以上副市长的,同时报告所有涉及的副市长);重大突发事件主报市长、常务副市长、分管副市长,同时抄送市委办公室。突发事件的分类办法根据国务院有关规定执行。
　　第七十八条　市政府领导对分管的工作应认真部署,加强督促检查,实现任务目标。对市委、市政府的重要决策和领导批示件,各县区政府和市政府各部门的主要负责人要亲自抓落实。
　　第七十九条　对市政府重要决策、重要工作部署及其他需要县区政府和市政府部门、单位落实的事项,市政府办公室要及时立项通知、检查催办、汇总报告落实情况。县区政府和市政府部门、单位要认真组织落实,有时限要求的按时限要求反馈;没有时限要求的,应在10天内反馈。
　　第八十条　严格实行政务督查考核制度。市政府每半年对县区政府和市政府部门、单位工作目标、工作任务完成情况进行一次督查考核,每年根据考核情况进行奖惩。
　　第八十一条　对省政府和市领导批示交办的事项,市政府办公室要立即送呈有关领导审阅批示,按照分工转有关部门办理或直接组织办理,并按规定时限整理上报办理情况。需部门、单位办理的事项,一般事项3个工作日内回复,特殊情况下不超过5个工作日。
　　第八十二条　市政府领导在人民来信上的批示,由市信访局组织办理,并直接向领导反馈结果和答复来信人。以下信函由市政府办公室办理:
　　(一)市级以上(含市级)领导的信函。
　　(二)国内外知名专家、学者、工商界人士的信函。
　　(三)县区政府、市政府部门主要负责人的信函。
　　(四)对政府工作全局有重大影响的信函。
　　第十二章　纪律和作风
　　第八十三条　市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。
　　第八十四条　市政府要自觉接受和维护市委的领导,重要事项及时向市委请示汇报。以下重大事项须向市委请示报告:
　　(一)全市经济和社会中长期发展规划。
　　(二)以市政府名义上报省政府的重大请示事项。
　　(三)涉及全局性的重大改革措施。
　　(四)重大建设项目。
　　(五)需要市委组织协调的重大事项。
　　(六)涉及群众切身利益的重大问题。
　　(七)须向市委报告的其他重要事项。
　　第八十五条　市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市政府同意。
　　第八十六条　市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
　　第八十七条　市政府组成人员要做学习的表率,密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势,不断充实新知识,丰富新经验。市政府通过举办讲座等方式,定期组织学习经济、科技、法律和现代管理知识。不定期召开务虚会,每次选出一、二个涉及全市经济社会发展的重大问题进行深入研讨,不断提高科学决策水平。
　　第八十八条　市政府领导和市政府部门要深入基层,调查研究,了解情况,指导工作,解决实际问题。在市内检查、考察工作和调查研究,要最大限度减少陪同和随行人员;各地要简化接待礼仪,不搞层层陪同和对口陪同,一律不搞边界迎送和警车开道。听取汇报或座谈时不摆放水果、香烟。对市政府领导现场确定事项,随行部门、单位负责同志或市政府办公室工作人员要切实抓好落实,并及时反馈办理情况;对现场不能解决的问题,随行市政府办公室工作人员要如实记录,根据市政府领导批示意见,交由协助工作的副秘书长或市有关部门专题研究办理,由市政府办公室负责反馈办理结果。
　　第八十九条　除市委、市政府统一安排的重要活动外,市政府领导不参加接见、合影、剪彩、典礼、首映首发式等活动;不出席县区政府、市政府部门召开的各类表彰会、纪念会、座谈会;不为部门、县区的会议活动题词、发贺信、贺电。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。
　　邀请市政府领导出席的各类活动由市政府办公室统一按规定办理。禁止直接向市政府领导报送邀请。确需市政府领导出席的重要会议或活动,承办部门要填写《邀请市政府领导出席活动审批单》,连同邀请函、请柬、有关活动安排方案等送市政府办公室按程序运转,秘书长审核后,报市政府领导审定。
　　第九十条　各县区政府、市政府各部门工作中需要向市政府请示、汇报的事项,应由主要负责人(或主要负责人委托的副职)按照工作分工向分管副市长请示、汇报。需向市长请示、汇报的,要事先与市政府办公室联系,由市政府办公室排出方案,经市政府秘书长请示市长同意后安排,原则上由主要负责人汇报。
　　第九十一条　市政府及各部门领导因公出国(或赴港澳台)审批手续,按照有关规定办理。
　　第九十二条　国家部委、省政府部门和外市来宾来东营考察指导工作,原则上由对口部门负责接待,需市政府领导会见、会谈、宴请的,应填写《来宾报告单》,由市政府办公室按程序送分管秘书长审核后,报市政府领导审定。
　　第九十三条　市政府领导出席会议活动、下基层考察调研的宣传报道要从严掌握。一般性的会议、活动、会见原则上不报道。
　　第九十四条　副市长、市长助理、市政府秘书长出差(出访),应事前向市长请示,并将外出时间、地点、联系方式等有关事项告市政府办公室。出差(出访)返回后,应向市长报告。
　　县区长出差(出访)3天及以上的,应事前向市长报告;市政府部门、单位主要负责人出差(出访)3天以下的,应事前向分管副市长报告,3天及以上的,应事前向分管副市长、市长报告。以上人员请假经市政府领导同意后,应将外出时间、地点、联系方式和代为主持工作的负责人名单送市政府总值班室备案。外出返回后,应告知市政府总值班室。
　　第九十五条　市政府领导出差(出访)、休假期间,要按照《市政府领导工作补位制度(暂行)》的规定,由相对固定的其他市政府领导代为处理分管的有关工作。
　　市政府派出机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。



民事公益诉讼鼓与呼

河南君洁律师事务所 马英杰


公益诉讼，是以诉讼目的为基准而界定的诉讼方式，它涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼领域，与国家利益、社会公共利益休戚相关。公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对违反法律法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的多数人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。民事公益诉讼在实践中主要是针对垄断经济、不正当竞争、环境侵权、违反消费者保护等违反公序良俗的公共性违法行为而设置的诉讼救济途径。本文主要从民事诉讼领域对公益诉讼的有关问题进行探究，并热切期望民事诉讼法修改能确立公益诉讼制度。一、确立民事公益诉讼制度的必要性。关于对国家利益和社会公共利益中的民事权利的保护，我国实体法有明确具体的规定，如《民法通则》第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。第五十五条第（三）项规定：民事法律行为应当具备下列条件：不违反法律或者社会公共利益。第五十八条规定：下列民事行为无效：(四)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；(五)　违反法律或者社会公共利益的；无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。第六十一条　民事行为被确认为无效或者被撤销后， 当事人因该行为取得的财产， 应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人。《合同法》第七条 规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十九条规定： 当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。尽管实体法对维护国家利益和社会公共利益作出了明确具体的规定，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权利由谁去维护，如何维护呢？民事诉讼法的规定则是空白的，程序法的空白使实体法无所适从。现实状况是侵害国家利益的事件急剧增加，当事人恶意串通、以合法形式掩盖非法目的大量肆无忌坦地侵吞、私分、转移国有资产，国有资产的流失惊人。社会公共利益不断受到侵害，市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式。市场主体对利益追求的内在冲动往往难以遏制。因此违法经营，违背公认的商业道德，不遵守竞争规则，侵犯社会公共利益。其关键的原因是侵害国家经济利益和社会公共利益的行为得不到有效打击，而国家利益和社会公共利益受到侵害时缺乏必要的司法救济途径，从而致使违法者逍遥法外。造成国家利益和社会公共利益的受侵害而得不到保护原因何在呢？主要是民事诉讼法的规定明显滞后，从而使得民事诉讼法对国家利益和社会公共利益中民事权利的保护陷入十分尴尬的境地，因为民事诉讼法对公益诉讼没有规定，所以实体法对公益权利的规定也形同虚设。当一些机关、组织和个人为维护国家利益和社会公共利益拿起法律武器来进行公益诉讼时，法院一般不予立案受理，因为《民事诉讼法》第一百零八条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。对于公益诉讼，法院要问你提起诉讼，与你没有直接利害关系，与法无据。退一步说，即使好说歹说立了案，最后的审理结果往往又都是以维权者败诉而告终。如何更切实地通过法律途径维护国家利益和社会公共利益，在民事诉讼法中确立公益诉讼制度已成为迫切需要。 二、确立民事公益诉讼制度条件已经具备。首先，国外民事公益诉讼理论和规定相当成熟，可以借鉴、吸收和移植。法律移植是借鉴和吸收其他国家甚至是不同社会形态国家的法律制度，是法律制度发展的一条捷径，因为当今世界虽然各国的社会制度不同，但往往会遇到一些相同或者类似的社会问题，这样可以借鉴和吸收其他国家在处理同一问题上的法律手段。完全不必把自己封闭起来，关起门来搞代价极高的法律实践，一切都要自己从头做。实践证明，那种经验爬行主义的态度对于法制建设来说是不利的，在市场经济发展过程中，有些国家已积累了成熟经验，这方面的法律规定可供我们借鉴、吸收和移植的。公益诉讼在古罗马时期就已产生，它是与私益诉讼区分而言的，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。[9]因为市民及有关团体组织是公共社会的组织部分，有享受公共利益的权利，国家利益、公共利益、个人利益之间有密切的联系，当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，按照“有权利必然有救济”的原则，保护公共利益的诉讼制度也就应运而生。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。　　国外的公益诉讼制度的理论与实践有两种主要的模式：一是美国的公益诉讼模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。如美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度，即当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以授权任何人提起诉讼解决这类争端，而受到授权的人即相当于私人检察总长。1986年修改后的《反欺骗政府法》规定任何个人或公司如发现有人欺骗美国政府，都有权以国家的名义控告违法的一方；《谢尔曼法》和《克莱顿法》规定任何人均可以对反托拉斯的行为起诉；《联邦采购法》规定任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼；美国的集团诉讼制度将人数不确定但各个人所具有同一事实或法律关系的当事者拟制为一个群体，群体中的一人或数人提起诉讼视为代表整个群体所提起，判决效力扩及群体中的每个个体，[11]其目的是重在保护社会公共利益。可见，美国已经形成了一套比较完备的公益诉讼制度。二为大陆法系公益诉讼模式。法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。法国《新民事诉讼法典》除对以保护公益为目的的协会诉讼和个人诉讼有明确规定外，该法典第423条规定凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以依职权提起诉讼。 其次我国法学工作者对公益诉讼的理论已进行了一定的探索和研究，并取得一定的理论成果，具备了确立我国民事公益诉讼制度的理论基础。重点有中国检察出版社出版的颜运秋主编的《公益诉讼理念研究》，法律出版社出版的韩志红和阮大强主编的《新型诉讼－经济公益诉讼的理论和实践》及一大批法学家的相关理论研究文章等。再次，民事诉讼的大胆实践已现实地突破了民事诉讼法有关公益诉讼规定的空白，针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在各级政府的国有资产管理部门未能充分有效地履行保护国有资产的职能时，充分履行法律监督职责，采取法律补救措施，将国家对国有资产、社会公共利益的特殊保护政策落到实处，进行司法实践的创新，开展公益诉讼活动尝试并取得了成功。江西省萍乡市上栗县法院对该县检察院代表国家作为原告起诉的一起国有资产流失案件当庭作出判决，检察机关的诉讼请求全部获得了支持。湖南岳阳县人民法院对该省第一例由检察机关提起的民事公诉案作出判决：被告张立新与岳阳县供销社日用杂品公司签订的房地产协议无效，对造成流失的17万多元的国有资产由张立新承担责任，其他11名被告负连带责任。岳阳县人民法院受理了起诉并判决支持县检察院的诉讼请求，表现出极大的司法勇气。山西省法院审结了两起由检察院提起的民事诉讼，一例是河津市中医院未经市国有资产管理局的同意评估而擅自转让办公用房及设施，为保护国有财产，检察院积极主动代表国家提起诉讼；另一例是国有企业乡宁县煤运公司在代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有的财产而提起诉讼。 公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼亦是举不胜举，北京一名17岁少年状告国家烟草专卖局及24家烟草公司，请求法院判令25家被告在本单位网站主页上注明“吸烟有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香烟”、“禁止中小学生吸烟”字样，并以不少于10％的内容宣传吸烟有害健康及未成年人吸烟的危害。江西国风律师事务所律师周欢向法院提交诉状，状告南昌铁路局按有座车票的价格向旅客出售无座车票。此案一审已判处周欢败诉。河南漯河市女教师状告当地酒厂，要求法院判令酒厂在产品上注明成分、警示标志，但一、二审法院均驳回起诉。在上海，一女乘客未注意机票上英文代码载明的机场而跑错机场，误了飞机，因此状告航空公司，诉讼请求之一是赔偿损失，二是要求判令航空公司出售机票应用中文标明机场。但同样是因为上述原因，该女乘客的第二个诉讼请求与她本人没有直接的利害关系，法院未予支持。 特别需要提及的是河南省郑州市的市民葛锐的“三毛钱入厕官司”更是公益诉讼的典范，葛锐在郑州火车站候车期间，到候车厅内厕所入厕，厕所管理人员要求其交纳0.3元入厕费，双方为厕所是否应该收费发生争执，后葛锐按管理人员要求支付了0.3元入厕费。随后，葛锐把郑州火车站的上级郑州铁路分局推上了法庭。葛锐认为，旅客购票后即应享受从进站到出站所必须提供的各种治安、卫生、候车休息等基本客运服务，郑州火车站的行为已侵害了消费者的合法权益。葛锐要求：赔礼道歉；退回3毛钱的入厕费。郑州市二七区人民法院一审判决认为，郑州铁路分局对葛锐在候车室入厕收0.3元费用，是河南省物价局根据国务院颁布的有关规定批准的，属合法收费行为，判葛锐败诉。葛锐依法提起上诉，郑州市中级人民法院终审判决郑州铁路分局返还葛锐0.3元入厕费,并承担一、二审案件受理费。从葛锐三角钱入厕定官司之后，我们欣喜地看到，全国各地车站陆续取消了车站公厕收费。这些由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权起诉。致使这些意在为不特定多数人赢得权益的诉讼，多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。检察机关提起的公益诉讼基本上都胜诉了，而公民个人所提起的维权公益诉讼则多以败诉而告终，但两者从不同层面提起的公益诉讼都大胆突破了民事诉讼法的规定，从民事诉讼实践而言已经在我国民事诉讼中引入了备受关注的公益诉讼制度。三、构建符合我国国情的民事公益诉讼制度。民事诉讼法修改已提到了人大会议的议程之中，是否在民事诉讼法中确立民事公益诉讼制度仍是有所争议，可谓仁者见仁，智者见智。为切实维护国家利益和社会公共利益，从法律角度确立民事公益诉讼制度已成为当务之急，不仅是必要的，而且是必需的。况且无论从公益诉讼的理论基础讲还是从公益诉讼的实践讲都已具备确立公益诉讼制度的条件。那么构建什么样的民事公益诉讼制度呢？笔者认为应当充分借鉴西方国家在公益诉讼中的成熟经验，并从我国现阶段国情和司法实践出发来构建公益诉讼制度。关于民事公益诉讼案件的范围，应当限定在为维护国家利益和社会公共利益的民事合法权利的基础之上，其他不成为公益诉讼案件。需要重点探讨的是提起民事公益诉讼的主体为哪些机关、组织和公民。笔者认为公益诉讼既然是为保护国家利益和社会公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权，分别能发挥各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。如国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉，但它的力量较公民个人而言更强，有诉讼对抗力上的优势；公民个人的诉讼力量较弱，但“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的民众却在诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼大旗。从公益诉讼的实践来看，首先应该确立人民检察院和公民个人提起公益诉讼的主体地位，同时也应当考虑消费者协会、律师协会、环保组织及其他相关机关和组织的主体地位。

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