国务院关于落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知
国务院
国务院关于落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知
国发[2006]29号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各有关部委、各直属机构：
十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻了科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，反映了中华民族的共同愿望和根本利益，是“十一五”时期我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。确保《纲要》顺利实施，完成《纲要》提出的主要目标和任务，对今后五年我国经济社会发展转入科学发展轨道、走上社会和谐之路，进而实现全面建设小康社会的宏伟目标具有十分重要的意义。为切实做好《纲要》实施工作，国务院决定按照职责分工将《纲要》提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门。现就有关事项通知如下：
一、分工原则
实现《纲要》确定的目标和任务，应主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用；同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源，保障《纲要》的顺利实施。
（一）明确政府职责和市场功能。充分体现政府与市场在《纲要》实施中的不同功能，对涉及需要政府履行职责的目标和任务进行分解；对依靠市场主体自主行为实现的目标和任务，不作分解。
（二）落实责任主体。依据各部门的职责分工，将《纲要》主要目标和任务分解落实到相关部门；同时，将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少三个约束性指标直接分解落实到各省、自治区、直辖市。
（三）突出主要目标和重点任务。围绕科学发展和建设社会主义和谐社会的主题，紧扣《纲要》提出的发展目标和战略任务，明确具体措施和工作要求，并从规划、指标、法律、政策、项目、改革等方面进行落实，切实保障《纲要》主要目标和任务顺利完成。
二、责任主体及工作分工
按照上述原则，明确落实《纲要》的约束性指标、重大工程和项目、重大改革、重大政策、重要规划以及相关法律法规的责任主体及其工作分工，具体如下：
（一）约束性指标。
《纲要》确定的约束性指标，具有法律效力，各地区和各有关部门必须确保完成。
1. 约束性指标的责任部门
全国总人口控制在136000万人。（人口计生委牵头）
单位国内生产总值能源消耗降低20%。（发展改革委牵头）
单位工业增加值用水量降低30%。（发展改革委、水利部牵头）
耕地保有量保持1.2亿公顷。（国土资源部牵头）
主要污染物排放总量减少10%。（环保总局牵头）
森林覆盖率达到20%。（林业局牵头）
城镇基本养老保险覆盖人数达到2.23亿人。（劳动保障部牵头）
新型农村合作医疗覆盖率提高到80%以上。（卫生部、财政部牵头）
抓好其他重要指标的落实。（各有关部门按职责分工负责）
2. 约束性指标的地区分解。
各省、自治区、直辖市要确保完成国家下达的耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低和主要污染物排放总量减少的指标，具体指标任务另行下达。（发展改革委、国土资源部、环保总局按职责分工负责）
3. 建立约束性指标的公报制度。
每年定期公布全国和各地区耕地保有量情况。（国土资源部、统计局负责）
每年定期公布全国和各地区单位国内生产总值能源消耗降低情况。（统计局、发展改革委、能源办负责）
每年定期公布全国和各地区主要污染物排放总量减少情况。（统计局、环保总局、发展改革委负责）
4. 建立约束性指标考核制度。
将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，并将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少指标纳入对各地区领导干部的政绩考核。（人事部配合中央有关部门落实）
（二）重大工程和项目。
对《纲要》确定的重大工程和项目，发展改革委要做好规划编制和统筹协调工作，国务院各有关部门要根据项目性质，区分投资主体，抓好组织实施和监督评估工作。
1. 新农村建设重点工程。
优质粮食产业工程和大型粮棉油生产基地。（农业部、发展改革委、财政部、水利部按职责分工负责）
农村沼气工程、沃土工程、植保工程、种养业良种工程、农产品质量安全检验检测体系。（农业部牵头）
大型灌区续建配套改造和中部四省大型排涝泵站改造工程、农村饮水安全工程。（发展改革委、水利部牵头）
农村公路工程。（交通部牵头）
送电到村和绿色能源县工程。（发展改革委牵头）
“万村千乡市场工程”。（商务部牵头）
农民体育健身工程。（体育总局牵头）
动物防疫体系。（发展改革委、农业部、林业局、质检总局负责）
农村医疗卫生服务体系。（卫生部牵头）
农村计划生育服务体系，“少生快富”工程。（人口计生委牵头）
农村劳动力转移就业服务体系。（劳动保障部牵头）
建立电信普遍服务基金。（信息产业部、财政部负责）
加强农村气象服务。（气象局负责）
2. 高技术产业工程重大专项。
集成电路和软件、新一代网络、先进计算、生物医药、民用飞机、卫星应用、新材料等重大专项。（发展改革委、国防科工委、信息产业部等部门按职责分工负责）
3. 装备制造业振兴的重点。
大型高效清洁发电装备、超高压输变电设备、大型乙烯成套设备、大型煤化工成套设备、大型冶金设备、煤矿综合采掘设备、大型船舶装备、轨道交通装备、环保及资源综合利用装备、数控机床等自主研发和国产化。（发展改革委牵头）
4. 能源工业重点工程。
大型煤炭基地，煤炭液化示范工程，大型超超临界电站和大型空冷电站，单机60万千瓦级循环流化床电站，整体煤气化燃气-蒸汽联合循环电站工程，大型煤电基地，金沙江、雅砻江、澜沧江、黄河上游等水电基地和溪洛渡、向家坝等大型水电站，百万千瓦级核电站，西电东送三大输电通道和跨区域输变电工程，进口液化天然气，国家石油储备基地，西油东送、北油南运成品油管道，第二条西气东输管道及陆路进口油气管道，30个10万千瓦级以上的大型风电项目，秸秆和林木质电站。（发展改革委牵头）
5. 原材料工业重点项目。
曹妃甸等钢铁基地，炼化一体化基地，百万吨级尿素基地，云南、贵州、湖北磷复肥基地和青海、新疆钾肥基地，中药资源基地，林纸一体化工程。（发展改革委牵头）
6. 交通基础设施重点工程。
统筹规划、合理布局交通基础设施，做好各种运输方式相互衔接。（发展改革委牵头）
重点客运专线、城际轨道交通和煤运通道。（铁道部负责）
国家高速公路网，沿海港口中转运输系统和集装箱系统，长江、珠江口出海航道工程，重要内河航道治理和港口建设工程。（交通部负责）
扩建、迁建和新建一批机场。（民航总局负责）
7. 节能重点工程。
低效燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程，区域热电联产工程，余热余压利用工程，节约和替代石油工程，电机系统节能工程，能量系统优化工程，建筑节能工程，绿色照明工程，政府机构节能工程，建设节能监测和技术服务体系。（发展改革委牵头）
8. 循环经济示范试点工程
循环经济示范企业和产业园区，再生资源回收利用市场和加工示范基地，再生金属利用示范企业，废旧家电回收利用示范基地以及再制造示范企业。（发展改革委会同环保总局等部门负责）
9. 生态保护重点工程。
天然林资源保护工程，防护林体系建设工程。（林业局负责）
湿地保护与修复工程。（林业局、水利部、农业部、海洋局按职责分工负责）
退耕还林还草工程。（西部开发办、林业局、农业部按职责分工负责）
退牧还草工程。（西部开发办、农业部负责）
野生动植物保护及自然保护区建设工程。（林业局、环保总局等部门按职责分工负责）
京津风沙源治理工程，青海三江源自然保护区生态保护和建设工程，水土保持工程，石漠化地区综合治理工程。（发展改革委牵头）
10. 环境治理重点工程。
重点流域水污染治理工程，燃煤电厂烟气脱硫工程，医疗废物及危险废物处置工程，核与辐射安全工程，铬渣污染治理工程。（环保总局牵头）
11. 水资源调配工程。
南水北调东线和中线一期工程。（南水北调办牵头）
12. 重大科技专项与重大科技基础设施。
核心电子器件和高端通用芯片及基础软件、极大规模集成电路制造技术及成套工艺、新一代宽带无线移动通信、高档数控机床与基础制造技术、大型油气田及煤层气开发、大型先进压水堆及高温气冷堆核电站、水体污染控制与治理、转基因生物新品种培育、重大新药创制、艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治、大型飞机、高分辨率对地观测系统、载人航天与探月工程等重大科技专项。（科技部等有关部门按国务院文件确定的职责分工负责）
重大科技基础设施。（发展改革委牵头）
知识创新工程。（中科院负责）
继续实施“863”和“973”科技计划。（科技部牵头）
13. 教育发展重点工程。
西部地区农村寄宿制学校建设工程，农村中小学现代远程教育工程，中西部农村初中改造工程，职业教育基础能力建设工程，高等教育“211”和“985”工程。（教育部、发展改革委、财政部负责）
14. 人才培养重点工程。（人事部等部门配合中央有关部门落实）
15. 公共服务重点工程。
社会救助工程，社会福利工程，社区服务工程，爱心护理工程。（民政部牵头）
公共卫生工程。（卫生部牵头）
防洪减灾工程。（水利部牵头）
安全生产应急救援工程，重大事故隐患治理工程。（安全监管总局负责）
国家灾害应急救援工程。（民政部牵头）
基层政法基础设施工程。（发展改革委牵头）
16. 公共文化建设重点工程。
广播电视村村通工程，“西新工程”，农村电影放映工程。（广电总局牵头）
文化信息资源共享工程，乡镇综合文化站建设工程。（文化部牵头）
重大文化自然遗产保护工程。（发展改革委、文物局、建设部等部门按职责分工负责）
重大文化设施工程。（文化部牵头）
（三）重大改革任务。
发展改革委要加强对有关改革任务的总体指导和统筹协调，各有关部门要明确各项改革的进度安排，制定切实可行的工作计划，不失时机地加以推进。
1. 行政管理体制改革。
推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。（国务院审改办牵头）
深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工；加快推进事业单位分类改革。（中央编办牵头）
加强对行政执法的监督，建立执法责任追究制；推行政府问责制，完善行政赔偿制度。（法制办、监察部、人事部负责）
健全企业投资项目核准制和备案制，建立政府投资项目决策责任追究制。（发展改革委牵头）
2. 完善基本经济制度。
优化国有经济布局；完善国有资本有进有退、合理流动的机制；建立健全国有资本经营预算；建立健全企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度。（国资委牵头）
建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产监管体制。（财政部牵头）
按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革。（发展改革委牵头）
积极稳妥地推进铁路体制改革，加快铁路投融资体制改革。（发展改革委牵头）
深化电力体制改革。（电力体制改革工作小组负责）
深化石油、邮政、烟草、盐业体制改革。（发展改革委牵头）
深化电信体制改革。（信息产业部牵头）
深化民航体制改革。（民航总局牵头）
深化市政公用事业改革。（建设部牵头）
进一步消除制约非公有制经济发展的体制性障碍和政策性因素；进一步落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域；实施中小企业成长工程；改进和加强对非公有制企业的服务和监管。（发展改革委牵头）
3. 财政税收体制改革。
调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。（财政部牵头）
加快公共财政体系建设；完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制；改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。（财政部牵头）
继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革；建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革；完善非税收入管理制度，规范对土地和探矿权、采矿权出让收入的管理。（财政部牵头）
加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。（审计署牵头）
在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型；调整消费税征收范围；适时开征燃油税；调整营业税征税范围和税目；完善出口退税制度；统一各类企业税收制度；实行综合和分类相结合的个人所得税制度；改革房地产税收制度；改革资源税制度；完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税。（财政部、税务总局牵头）
4. 金融体制改革。
推进国有商业银行综合改革；推进其他商业银行改革；完善金融宏观调控体系，稳步发展货币市场，理顺货币政策传导机制，推进利率市场化改革；完善有管理的浮动汇率制度。（人民银行牵头）
稳步推进金融业综合经营试点。（人民银行、银监会、证监会、保监会负责）
合理确定政策性银行职能定位。（人民银行牵头）
推进金融资产管理公司改革。（财政部牵头）
推进邮政储蓄机构改革。（银监会牵头）
积极发展股票、债券等资本市场，稳步发展期货市场。（证监会、人民银行、发展改革委、财政部等部门按职责分工负责）
推进证券发行、交易、并购等基础性制度建设。（证监会牵头）
发展创业投资，做好产业投资基金试点工作。（发展改革委牵头）
建立存款保险、投资者保护和保险保障制度。（人民银行、银监会、证监会、保监会负责）
完善保险公司治理结构，深化保险资金运用管理体制改革。（保监会牵头）
建立金融风险识别、预警和控制体系；规范金融机构市场退出机制。（人民银行、银监会、证监会、保监会负责）
5. 完善现代市场体系。
打破行政性垄断和地区封锁。（商务部牵头）
严格界定公益性用地和经营性用地，完善经营性用地招标拍卖挂牌出让和非经营性用地公开供地制度。（国土资源部牵头）
规范发展产权交易市场。（国资委、发展改革委、财政部负责）
积极发展技术市场。（科技部牵头）
逐步建立城乡统一的劳动力市场。（劳动保障部牵头）
推进资源性产品价格改革；合理调整水利工程供水、城市供水和再生水价格；建立发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府定价的机制；建立与替代能源价格挂钩的天然气价格形成机制。（发展改革委牵头）
规范市场主体行为和市场竞争秩序。（全国整规办、工商总局负责）
建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。（国办牵头）
6. 科技体制改革。
整合科技资源，构建科技资源共享机制；深化技术开发类院所企业转制改革和社会公益类科研机构改革，完善现代科研院所制度；完善科技管理体制和运行机制，改革科技评审评估和成果评价奖励等制度。（科技部牵头）
建立多元化、多渠道的科技投入体系，保证科技经费的增长速度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高国家财政性科技投入占国内生产总值的比例。（科技部、财政部负责）
7. 教育体制改革。
明确各级政府提供公共教育职责，制定和完善学校的设置标准，支持民办教育发展，形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局。（教育部牵头）
形成多元化的教育投入体制，义务教育由政府负全责。（教育部、财政部负责）
保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。（财政部、教育部负责）
规范教育收费，建立严格的教育收费公示制度。（教育部、国务院纠风办、发展改革委、财政部负责）
继续实行助学贷款，健全面向各阶段学生的资助制度，完善贫困家庭学生助学体系。（教育部、财政部、人民银行、银监会负责）
形成适应素质教育要求的教学体制，改革考试制度，健全评价制度；形成权责明确的教育管理体制，给学校更多自主权。（教育部牵头）
8. 医疗卫生体制改革。
按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的方向，深化医疗卫生管理体制和运行机制改革；强化政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的责任，建立各级政府间规范的责任分担与资金投入机制，逐步建立投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制；完善公立医疗机构运行机制、激励机制和补偿政策。（发展改革委、卫生部牵头）
整合医疗卫生资源，提高农村、中西部地区和基层公共卫生资源的比重。（卫生部牵头）
9. 文化体制改革。
逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系；推进经营性文化事业单位转制；引导和规范非公有制经济进入文化产业。（文化部等部门配合中央有关部门落实）
10. 收入分配制度改革。
严格执行最低工资制度，逐步提高最低工资标准。（劳动保障部牵头）
建立健全个人收入申报制。（税务总局牵头）
建立规范的公务员工资制度。（人事部、财政部负责）
完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制。（国资委、人事部、劳动保障部按职责分工负责）
控制和调节垄断性行业的收入。（财政部、国资委、劳动保障部负责）
11. 完善社会保障制度。
扩大城镇基本养老保险覆盖范围，逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次；推进机关事业单位养老保险制度改革；探索建立农村养老保险制度。（劳动保障部、财政部、人事部负责）
建立失业保险与促进就业联动机制；扩大基本医疗保险覆盖范围，健全多层次的医疗保障体系；认真解决进城务工人员社会保障问题；规范社会保险基金征缴和监管。（劳动保障部、财政部负责）
完善城市居民最低生活保障制度；有条件的地方要建立农村最低生活保障制度；完善农村“五保户”供养、特困户生活补助、灾民救助等社会救助体系。（民政部、财政部负责）
建立城乡医疗救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户和五保供养对象纳入救助范围；完善城市生活无着流浪乞讨人员特别是流浪未成年人的救助制度。（民政部、财政部负责）
强化各级政府扶贫职责，加大扶贫投入，完善扶贫开发机制，提高扶贫效率。（扶贫办牵头）
12. 农村改革。
巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。（国务院农村综合改革工作小组负责）
深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，建立健全农村金融体系。（人民银行牵头）
稳步推进集体林权改革。（林业局牵头）
加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。（国土资源部牵头）
（四）重大政策任务。
围绕《纲要》提出的主要目标和战略任务，调整和完善有关政策。
1. 根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，制定公共财政预算安排的优先领域和重点区域的配套政策。（财政部牵头）
2. 按照鼓励资源节约型和环境友好型社会建设、促进就业和再就业、加快科技发展和增强自主创新能力、推进文化体制改革，以及振兴装备制造业和促进其他产业健康发展的要求，制定和完善税收政策。（财政部、税务总局牵头）
3. 按照集中力量办大事的原则，制定和完善中央政府投资支持的重点领域、重点区域的投资政策。（发展改革委牵头）
4. 按照统筹国内产业发展、对外贸易和利用外资的原则，加强和改进产业政策工作，制定重点领域的产业政策和重点区域的区域政策。（发展改革委牵头）
5. 按照市场化、产业化、社会化方向，制定促进服务业发展的政策。（发展改革委牵头）
6. 按照加快转变对外贸易增长方式的要求，制定和完善货物贸易、服务贸易政策。（商务部牵头）
7. 按照提高利用外资质量的要求，制定和完善利用外资的导向政策和管理政策。（发展改革委、商务部负责）
8. 根据“走出去”战略的要求，制定和完善支持有条件的企业对外投资的政策。（发展改革委、商务部负责）
（五）重要规划任务。
按照《纲要》确定的战略重点，各有关部门要组织编制（修编）并实施相应的专项规划和区域规划。
1. 做深做实城市规划、土地利用规划、环境保护规划和粮食、能源、交通等专项规划。（建设部、国土资源部、环保总局等部门按职责分工负责）
2. 编制全国主体功能区划规划，编制部分主体功能区的区域规划。（发展改革委牵头）
3. 改革完善地方规划体系，深化市县规划体制改革。（发展改革委牵头）
（六）相关法律任务。
各有关部门要积极配合全国人大有关机构开展工作，加快建立健全法律法规体系，为《纲要》实施构建完备的法制保障平台。
1. 修订完善反不正当竞争法、银行业监督管理办法、保险法、科技进步法、电力法、节约能源法、煤炭法、统计法、环保法、劳动法等。（法制办等部门按职责分工配合全国人大常委会有关机构落实）
2. 研究起草循环经济法、能源法、石油天然气法、电信法、促进就业法、社会保险法等。（法制办等部门按职责分工负责）
三、工作要求
（一）加强领导，狠抓落实。各地区、各部门要以《纲要》为指导，全面贯彻和落实科学发展观，精心部署，周密安排，层层抓好落实，确保认识到位、责任到位、措施到位。各有关部门要按照职责分工，制定工作计划，明确任务和完成时限，研究提出切实可行的实施意见，于9月30日前报送国务院并抄送发展改革委。
（二）密切配合，通力协作。各地区、各部门要增强全局观念，认真履行职责，真抓实干，形成合力，共同推进《纲要》实施。涉及多个部门的工作任务，牵头部门要切实负起责任，其他部门要积极参与、支持和配合牵头部门做好相关工作，确保各项工作任务圆满完成。
（三）加强跟踪分析，适时进行中期评估。各地区、各部门要加强对《纲要》落实情况进行跟踪分析，加强督促检查，注意研究新情况，解决新问题，及时报告落实《纲要》的进展情况。在《纲要》实施的中期阶段，发展改革委要会同有关部门，组织开展中期评估，并提出评估报告报国务院。
中华人民共和国国务院
二○○六年八月二十四日
土地储备制度法律机理探析
王保信*
摘要：土地储备制度作为近些年从香港引进、当前大部分省市相继采用的土地资源运作制度，其相关法律机理的研究尚嫌薄弱。本文从土地储备制度产生和发展的法律动因、土地储备制度运作应遵循的法律原则及土地收购、储备行为的法律性质等几个方面进行探析，以期对土地储备制度的基本法律机理有所揭示。
关键词：土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质
一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源
（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土
土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。
（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因
在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当.斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。
（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因
土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显
（一）合法运作原则
合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。
（二）资源优化配置原则
土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。
（三）可持续发展原则
可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。
（四）土地使用权竞争性出让原则
土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势?有实力的投资者配置?是市场经济的要义?让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。
（五）社会效益优先原则
社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。
三、土地收购与储备法律性质之剖析
（一）行政行为说（强制论）
行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。
（二）民事行为说（自由论）
持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。
（三）区分说
区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：
政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。
笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。
* 作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。
[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。
[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。
[3] 一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。
[4] 李昌麒主编.经济法学.北京:中国政法大学出版社,1999年版,87。
[5] 吴东仙、罗思荣.完善土地储备制度的法律思考.杭州商学院学报,2002:(5),32。
On the Legal Principle of Land Storage System
Wang Bao-xin
Abstract: This article is trying to analyze the legal reason, basic principle, and the legal character of land storage action on the base of introducing the land storage system in which comes into being Hongkong, and, trying to open out the radical legal principle upon land storage system.
Key words: Land storage system Legal reason Legal principle Legal character