人民调解工作规范化建设的几点思考

大田县司法局均溪司法所 叶正镗

2002年9月，中办、国办转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院公布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，司法部颁发了《人民调解工作若干规定》，这三个文件的颁布，为我国人民调解制度的发展和完善注入了新的生机和活力，使新世纪的人民调解工作进入了一个新的发展时期。通过近年来的贯彻实施，人民调解工作取得了较好的成效，为预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会稳定作出了贡献。当前，社会主义市场经济发展的新形势和社会矛盾纠纷的新特点，给人民调解工作提出新的、更高的要求。面对新形势、新要求，如何更好地贯彻落实三个文件精神，推进人民调解工作的规范化建设，已成为一个重要而现实的课题。为此，笔者结合自身所从事的基层司法行政工作实践谈几点看法。
一、必须从健全网络体系上抓好组织建设规范化
人民调解的组织建设是开展人民调解工作的基础，是规范化建设的核心。对此，笔者认为应根据纠纷发生、发展的情况，本着科学、合理、管用的原则，按照“五有”、“四落实”的建设标准建立健全人民调解组织，形成以乡镇人民调解委员会为主导，村（居）人民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性人民调解委员会和纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。（1）积极建立和完善乡镇人民调解委员会。一是完善立法。根据我国有关法律法规规定，人民调解委员会是村（居）委员会设立的群众性自治组织，而乡镇人民调解委员会（包括区域性、行业性调委会）的设立依据仅有司法部规章，因此有必要通过完善立法，依法赋予乡镇人民调解委员会、区域性、行业性调委会更高的法律地位。二是针对前几年成立的乡镇司法调解中心（矛盾纠纷调处办）在性质、构成、工作范围和运行机制上不是严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解，应当将其名称更改为“XX乡（镇）人民调解委员会”，以防止办事相互推诿的现象发生。二是明确乡镇调委会的工作范围，即负责调解本辖区内村、企事业单位人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨村、跨单位的民间纠纷。（2）进一步巩固和发展村级人民调解委员会。村民委员会设立的人民调解委员会是我国《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》规定的法定组织形式。实践表明，大量的民间纠纷是通过村级调委会解决的，村级调委会解决纠纷的方式已成为广大人民群众的首选方式，它是人民调解的工作基础，是广大人民群众民主自治的较好形式之一，要给予巩固规范，增强活力。（3）积极稳妥地发展乡镇企业和非公有制企业、区域性、行业性人民调解委员会。新时期乡镇企业和非公有制企业职工生产生活中的各种矛盾纠纷、工人下岗引发的劳资纠纷、企业与周边地区群众之间的矛盾纠纷已成为影响社会稳定的一个重要因素，因此建立和发展企业人民调解委员会已势在必行。我们要根据社会治安综合治理和维护社会稳定的要求，积极学习推广借鉴在企业设立人民调解组织的好做法、好经验，在具备条件的乡镇企业和非公有制企业建立人民调解组织。同时，要在消费者协会、大型集贸市场等区域性、行业性单位建立人民调解委员会或联合调解委员会。（4）进一步完善农村基层调解小组、调解员或纠纷信息员的调解网络。在设置调解小组、调解员或信息员上应不拘一格，建议以自然村（片）、车间、工区为单位设置调解小组，以生产组、楼院为单位设立调解员或纠纷信息员。这样既使网络的设置切合实际，又便于组织管理。
二、必须从完善内部管理上抓好制度建设规范化
制度建设是依法开展人民调解工作的重要保障，也是规范化建设的主要内容之一。人民调解组织必须建立起以岗位责任制为核心内容的纠纷排查、登记、学习、廉洁、考评、例会、统计、文书档案、回访等一系列规章制度，保障人民调解工作的规范运行。尤其要针对目前统计工作中存在的统计标准不一，漏报、甚至不报的现象，要通过规范化建设促使登记制度和统计制度的健全和完善。同时在纠纷信息传递与反馈制度方面，也存在纠纷信息反馈不及时，信息渠道不畅的问题，必须通过发展信息员队伍、建立纠纷信息报告有功人员奖励制度，切实改变这种状况。
三、必须从提高人才素质上抓好队伍建设规范化
人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、效果以及人民调解工作发展的决定性因素。这需要有一批具有较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员加入到人民调解队伍中。但是，目前已建立的村级人民调解队伍素质状况不尽人意，有相当一部分村调委会调解员素质较差，不能完全适应新形势下改革和发展人民调解工作的需要。因此在今后工作中，要切实按照部颁规章的要求，从提高人才素质上下大力气加强人民调解员队伍建设。一是把好调解人员选配关，要把一些具有与新时期人民调解工作相适应的文化、法律素质（主任的文化程度至少在高中以上且要先通过法律常识考试）、为人公正、热心人民调解工作的人员吸收到人调队伍中。二是推广“首席调解员制”、“调解人员等级制”、“调解员聘任制”和“持证上岗制”等好的做法和经验。三是通过举办培训班、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能。
四、必须从增强工作实效上抓好调解工作程序规范化
依法调解是民调工作的生命所在，这就要求我们必须牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高人民调解工作的社会公信力。一是调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。二是要特别重视提高人民调解协议的规范化水平，必须从深化民调改革的总体要求出发，改进并规范调解协议书的表述方式，使之与民事合同书在内容和形式上力求一致，为实现人民调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件。在具体制作上要把握好针对性、逻辑性、规范性，遵行评判说理原则，达到有理有据，以理服人的效果。三是各级法院、法庭、司法行政部门要通过培训和检查评比等方式加强对各调委会的指导，避免调解纠纷违反程序，调解协议书说理不清、表达不充分，制作要件残缺等问题的发生，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。
五、必须从落实专项经费上保障实现调解工作规范化
俗话说：“巧妇难为无米之炊”，经费保障是一切工作的基础，而对于调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。省、市《实施意见》对办公设施的达标、经费保障落实等方面作了详细规定，要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，但都缺少了对经费落实的督促检查机制。根据县《实施意见》，各调委会必须在明年全部实现规范化，但目前存在部分调委会连办公室都没有，调解员的工作报酬也无法落实，严重制约着人民调解工作的开展。为此，笔者认为上级的综治委、法院、司法行政部门要加强协调，积极争取当地党委、政府的关心与支持，把调委会主任的工作报酬纳入财政转移支付的范围；同时要建立健全经费落实的督促检查机制，把办公设施、经费落实以及专项使用情况作为综治工作考评的一项重要内容，实行重分考评，以使经费得以保障落实。


贵州省人大常委会


贵州省生活饮用水卫生监督管理条例


（2007年7月27日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）


　　第一条　为保证生活饮用水卫生安全，保障人体健康，根据《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《城市供水条例》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条　本省行政区域内从事集中式供水、二次供水、管道直饮水供水、瓶装桶装供水的单位（以下简称供水单位）和个人以及卫生监督管理活动，应当遵守本条例。
　　第三条　各级人民政府应当将生活饮用水卫生工作纳入经济社会发展规划，开展生活饮用水卫生宣传教育，普及生活饮用水卫生知识。
　　第四条　省人民政府卫生行政部门负责全省生活饮用水卫生监督工作。市、州人民政府、地区行政公署和县级人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的生活饮用水卫生监督工作。
　　县级以上人民政府建设、水利、环保、质监、价格、规划、工商等行政部门在各自职责范围内负责生活饮用水管理工作。
　　第五条　对供水单位和涉及生活饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度。
　　生活饮用水和涉及生活饮用水卫生安全的产品应当符合国家规定的卫生标准、卫生规范和卫生要求。
　　第六条　新建、改建、扩建生活饮用水供水工程，建设单位应当在选址阶段向县级以上人民政府卫生行政部门申请卫生审查。县级以上人民政府卫生行政部门应当自受理审查申请之日起20日内，按照国家规定的卫生标准、卫生规范和卫生要求进行审查并作出决定。审查合格的，发给卫生审查认可书；审查不合格的，出具书面意见，建设单位按照书面意见的要求改进后，重新提出申请。
　　新建、改建、扩建生活饮用水供水工程设计审查和竣工验收应当有卫生行政部门参加。
　　第七条　供水单位供水前，应当向县级以上人民政府卫生行政部门申领生活饮用水卫生许可证。未取得生活饮用水卫生许可证的，不得供水。
　　供水单位取得生活饮用水卫生许可证应当具备下列条件：
　　（一）供水水质符合国家饮用水卫生标准；
　　（二）有水质净化及消毒设施；
　　（三）有直接从事供水、管水的人员，并持有有效健康证明；
　　（四）有供水设施清洗和水质消毒、检验等卫生管理制度；
　　（五）配备必要的水质检测人员和仪器设备；
　　（六）生产环境、工艺流程、卫生设施、消毒管理等符合国家规定的卫生标准、卫生规范和卫生要求。
　　第八条　县级以上人民政府卫生行政部门应当自受理生活饮用水卫生许可证申请之日起20日内进行审查并作出决定。对符合条件的，颁发生活饮用水卫生许可证；对不符合条件的，作出不予行政许可的书面决定并说明理由。
　　第九条　集中式供水应当符合下列卫生要求：
　　（一）供水水源水质符合国家有关生活饮用水水源水质的规定，生活饮用水水源保护应当遵守水源卫生防护的有关规定；
　　（二）配备的水净化处理设备、设施能够满足净水工艺要求，并保证正常运行；
　　（三）供水工程中的输水、蓄水和配水等设施应当密封，定期清洗、消毒并监测，禁止与排水设施相连；
　　（四）新设备、新管网投产前及旧设备、旧管网修复后应当进行冲洗、消毒，管网末梢盲端易污染处应当定期放水、清洗、消毒；
　　（五）有与其消毒方式相适应的消毒设备、设施，备有安全防范和泄漏处置的应急设备、设施和个人防毒面具；
　　（六）划定生产区的范围，并设立明显标志。在其周围30米范围内，不得设置生活居住区和修建禽畜饲养场、渗水厕所、渗水坑等污染源，不得堆放垃圾、粪便、废渣等污染物或者铺设污水渠道等。
　　第十条　二次供水应当符合下列卫生要求：
　　（一）供水设施周围保持环境整洁，蓄水池周围10米内不得有渗水坑和堆放的垃圾等污染源；水箱周围2米内不得有污水管线及污染物；
　　（二）水箱或者蓄水池应当专用并加盖、上锁，不得渗漏；
　　（三）贮水容器和供水设施的材质和内壁涂料应当无毒无害；
　　（四）保证设施及设备完好，建立健全清洗消毒制度；供水设施每年应当定期清洗消毒；清洗消毒后，应当经具备法定资质的检测机构水质检验合格。
　　二次供水设施有管理单位的，由管理单位负责设施的日常运转、保养、清洗、消毒；没有管理单位的，业主应当委托具有资质的单位或者具有专业知识的人员负责设施的日常运转、保养、清洗、消毒。
　　第十一条　管道直饮水供水应当符合下列卫生要求：
　　（一）用户龙头出水应当符合国家规定的直饮水水质卫生标准；
　　（二）设立专用制水间，制水间面积应当满足生产工艺的要求，建筑物结构完整；铺设地面、墙壁、天花板，应当使用防水、防腐、防霉和易消毒、易清洗的材料；地面应当有一定坡度，有废水排放系统；
　　（三）水处理工艺和设备应当根据水源水质进行配备，确定合理的处理工艺流程，处理工艺中应当有水质消毒措施；
　　（四）输水管道不得与市政或者自建供水系统直接相连。
　　第十二条　瓶装、桶装水的生产应当符合下列卫生要求：
　　（一）建立卫生防护区，防护区界应当设置相对固定标志；
　　（二）采水设备、输水管道及贮水设备应当定期进行清洗、消毒；
　　（三）按照规定设置与生产规模相适应的洗手、消毒、更衣、厕所等设施；
　　（四）生产过程中，应当采取措施防止外界微生物和其他有害物对水质的污染，过滤材料应当定期清洗和更换，采用的消毒方法应当达到灭菌效果，不得在水中加入任何防腐剂；
　　（五）包装容器应当使用获得生产许可证企业的合格产品；包装材料应当符合国家食品卫生标准的要求。
　　第十三条　生产涉及生活饮用水卫生安全产品应当符合下列卫生要求：
　　（一）生产场所应当根据生产产品特点和工艺要求设置，有与生产产品相适应的专用清洗、消毒场地和设备，生产设备不得与非涉水产品共用；
　　（二）建立原材料验收制度；
　　（三）设立与产品特点相适应的卫生安全和质量检验室，配备相应的检验人员和仪器设备，对每批产品进行检验，合格后方可出厂。
　　第十四条　生产涉及生活饮用水卫生安全的产品，应当向省人民政府卫生行政部门申领产品卫生许可证，并提供下列材料：
　　（一）申请表；
　　（二）产品材料和配方；
　　（三）生产工艺及简图；
　　（四）产品质量标准；
　　（五）具备法定资质的检验机构出具的检验报告；
　　（六）产品设计包装；
　　（七）产品说明书；
　　（八）产品中与水接触材料的卫生安全合格证明；
　　（九）完整产品样品。
　　第十五条　省人民政府卫生行政部门应当自受理生产涉及生活饮用水卫生安全产品卫生许可证申请之日起20日内进行审查并作出决定。对符合条件的，颁发涉及生活饮用水卫生安全产品卫生许可证；对不符合条件的，作出不予行政许可的书面决定并说明理由。
　　第十六条　县级以上人民政府卫生行政部门应当每年定期对供水单位的卫生安全工作以及生产经营场所或者设备、设施等进行监督监测和检验评价。在枯水期、丰水期、传染病流行期，应当增加生活饮用水的监督监测频次。
　　第十七条　县级以上人民政府卫生行政部门进行卫生检查时，可以依法查阅或者要求供水单位报送有关材料；供水单位应当如实提供有关情况和材料。
　　第十八条　供水单位应当加强对供水设施的卫生管理，集中式供水、管道直饮水供水、瓶装桶装供水的单位应当每日对水质进行检验，每季度向所在地的县级以上人民政府卫生行政部门报送检验报告；二次供水单位应当定期进行水质检验，并向相关部门报送检验报告。
　　第十九条　供水单位负责组织本单位人员进行卫生知识培训和健康检查。直接从事供水、管水工作的人员，应当经过饮用水卫生知识培训，并每年进行一次健康检查，取得健康证明后方可上岗。
　　患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎、活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病及其他有碍生活饮用水卫生的疾病和病原携带者，不得直接从事供水、管水工作。
　　第二十条　生活饮用水在生产、输送过程中被污染，可能危及人体健康时，有关责任单位或者责任人员应当立即采取措施，消除污染，并按照规定同时向当地人民政府及其卫生、建设、环保等有关行政部门报告。
　　第二十一条 对生活饮用水在生产、输送过程中被污染，可能引发传染病流行或者对人体健康造成损害的事件，县级以上人民政府卫生行政部门应当及时会同有关部门进行调查处理。对已造成或者有证据证明，可能引发传染病流行或者对人体健康造成损害的，应当责令责任单位立即采取下列控制措施：
　　（一）停止供水；
　　（二）封闭供水设施，封存有关供水设备及用品；
　　（三）控制、排除污染源；
　　（四）切断污染途径；
　　（五）对供水设施及用品进行清洗、消毒。
　　县级以上人民政府卫生行政部门会同有关部门责令集中式供水单位停止供水时，应当报同级人民政府批准，启动相应的应急预案，解决临时供水，并予以公告。
　　第二十二条 农村简易供水和分散式供水水质应当符合国家生活饮用水的卫生标准。农村简易供水，由乡、镇人民政府确定相应机构或者专人负责生活饮用水卫生管理工作。农村分散式供水的卫生管理，由村民委员会确定卫生管理人员负责水源的卫生防护、供水设施的维护和水质定期消毒等管理工作。
　　县级以上人民政府卫生行政部门和其他有关行政部门应当加强对农村简易供水和分散式供水的卫生监督、指导和服务。
　　第二十三条 省人民政府卫生行政部门应当定期向社会公布生活饮用水卫生安全状况和生活饮用水卫生监督抽检情况。
　　县级以上人民政府卫生行政部门应当公开举报电话、电子邮箱等，受理对违反生活饮用水法律、法规行为的举报，并依法调查处理。
　　第二十四条　违反本条例规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告，责令限期改正；逾期不改的，处1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上2万元以下罚款，已取得卫生许可证的，吊销卫生许可证：
　 （一）新建、改建、扩建生活饮用水供水工程未按照规定向卫生行政部门申请卫生审查的；
　　（二）未取得生活饮用水卫生许可证供水的；
　　（三）生产涉及生活饮用水卫生安全的产品未取得产品卫生许可证的；
　　（四）集中式供水、二次供水、管道直饮水供水、瓶装桶装供水、生产涉及生活饮用水卫生安全产品不符合卫生要求的。
　　第二十五条　违反本条例规定，有下列行为之一，由县级以上人民政府卫生行政部门或者有关行政部门给予警告，责令限期改正；逾期不改的，处500元以上5000元以下罚款：
　　（一）安排未经生活饮用水卫生知识培训、未取得健康合格证的人员直接从事供水、管水工作的；
　　（二）导致生活饮用水污染的有关责任单位或者责任人员未按照规定向有关部门报告污染情况的；
　　（三）供水责任单位未按照规定进行水质检验，并报送检验报告的。
　　第二十六条　县级以上人民政府卫生行政部门和其他国家机关工作人员，违反本条例规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成不良影响或者严重后果的，依法给予行政处分：
　　（一）未履行生活饮用水卫生监督、检查等职责的；
　　（二）未依法受理、颁发生活饮用水卫生许可证和涉及生活饮用水卫生安全产品卫生许可证的；
　　（三）对不符合法定许可条件的事项予以审查认可或者许可的；
　　（四）接到举报或者发现违法行为不依法予以查处的；
　　（五）未履行其他法定职责的。
　　第二十七条　本条例下列用语的含义是：
　　集中式供水：由水源集中取水，经统一净化处理和消毒后，由输水管网送至用户的供水方式。包括公共供水、自建集中式供水、自备水源供水等供水方式。
　　二次供水：用水单位将来自集中式供水系统的生活饮用水经贮存、加压或者再处理（如过滤、软化、消毒等）后，经管道输送给用户的供水方式。
　　管道直饮水供水：是指利用过滤、吸附、氧化、消毒等装置对需要改善水质的集中式供水（或者其他水源水）作进一步的净化处理，通过独立封闭的循环管道输送可直接饮用的水的供水方式。
　　瓶装、桶装供水：是指从事饮用天然矿泉水、饮用纯净水及其他瓶装、桶装生活饮用水的生产企业提供的供水方式。
　　村简易供水：由水源集中取水，经净化处理和消毒后，由简易输水管网送至用户的供水方式。
　　农村分散式供水：包括农村水井、水窖、池塘、山泉等由个人自行取用的供水方式。
　　涉及生活饮用水卫生安全的产品：在生活饮用水生产和供水过程中与生活饮用水接触的联接止水材料、塑料及有机合成管材、管件、包装容器、防护涂料、水处理剂、除垢剂、水质处理器及其他新材料和化学物质。
　　直接从事供水、管水的人员：从事净水、取样、化验、二次供水卫生管理及水池、水箱清洗人员。
　　第二十八条　本条例自2007年9月1日起施行。