随着司法改革对未成年人保护的日益强调，尤其是《中华人民共和国刑法修正案八》（以下简称《刑法修正案八》）对缓刑适用条件的变化，目前未成年人审前羁押居高不下已成为现今司法改革探索的重要课题。本文将从未成年人捕后判处缓刑、捕后判处拘役案件的特点入手，寻找当前导致未成年审前羁押的原因所在，并在此基础上提出有针对性的改进建议：
一、检法“分歧”中未成年人审前羁押实践问题概述
从某基层检察院近年来办理的未成年捕后判处缓刑、捕后判处拘役案件来看，法院捕后判处缓刑案件的特点普遍存在以下共性：多数犯案人员年龄刚满起刑标准；到案后均能如实供述；已赔偿或未对被害人造成实际损失；部分案件在法院阶段和解、赔偿；犯案人员均系初犯。另外，法院捕后判处拘役案件中，盗窃罪、寻衅滋事罪、贩卖毒品罪所占比例较高；集中于外来人员；犯罪情节相对轻微，初犯、偶犯占绝对多数。通过与以往同期判决相比，可以明显看出现今法院拘役刑的适用正逐步扩大，且扩展趋势日益明显。司法社工考察帮教报告显示，捕后判处拘役人员的再犯风险以中、高度者居多。
鉴于未成年刑事改革始终处于刑法改革试点的前沿，很多做法在从轻思路的框架下缺乏具体规制，容易产生因人而异的认识分歧。虽然，检法对于未成年案件轻刑化处理均已达成普遍共识，并在办案中身体力行、逐步探索，但彼此间轻刑化力度仍有分歧，目前两家认识尚处于逐步统一的磨合过程。该特点亦可从同类案件法院判决的轻重变化和检察机关相应案件的逮捕变化率中得以体现。而多数地区未成年案件尚捕诉分离，亦影响了检法对羁押问题的统一认识。当然，各具体办案人员自身认识的不同也是导致分歧存在不可避免的一定因素。此外，部分地区检法机关在处室衔接上亦存有分歧，是否统一设立未成年案件专办处室，专办人员的理念与兼办人员的理念将在案件处理上存在明显差异。实践中，检法对于羁押问题的认识“分歧”，可以作为我们思考控制未成年审前羁押问题入手的切入点。另外，具体而言，以下两点导致“分歧”产生的重要因素亦不容忽视：
首先，实践中存在逮捕必要性认识误区。一是部分办案人员对于是否产生诉讼风险在把握上过于机械，在防范风险上过于被动。确实，保障刑事诉讼程序的正常进行，是逮捕必要性审查的重要因素，因此实践中对于确实缺乏监管条件、防止与逃犯串供等因素的考虑不得不对部分嫌疑人适用快捕快诉以实现保障诉讼的目的。但对于是否产生诉讼风险，在办案中决不可独立某些因素，做片面理解。例如，某案未成年被告人因两次传唤不到案，后经短期工作已主动到案的情况下，是否必然逮捕。又如，卷宗材料显示某嫌疑人亲属均在原籍，是否证实其必定在本地无监管条件？等等，很多案件虽在客观证据上初看确实存在影响诉讼的一定风险。但对于未成年人我们绝不应仅限于对案卷材料的被动认识，而应采取更积极主动的作为，帮助他们降低诉讼风险。例如，对于未到案人员，可以考虑向家属进行取保候审规定及违反后果的释法说理；对于无监管条件人员，可以帮助其积极寻找条件，如寻找监管单位等等。二是在逮捕必要性审查上，部分办案人员错误融入惩罚前置、以补代侦等偏见思想。逮捕仅仅是一种保障诉讼程序正常进行的强制措施，尤其对于可能判处三年以下有期徒刑的未成年人在判决前更不宜以带惩罚性色彩的偏见去审视对其强制措施的适用。而对于证据不足的未成年案件，一般亦不宜以附条件逮捕等带有以捕代侦色彩的手段进行羁押。但实践中往往此类案件，尤其是带惩罚前置色彩的逮捕必要性审查不乏少见。例如，对于重伤害案件的未成年人是否必然逮捕？对于曾有劣迹处罚的嫌疑人是否必须羁押？等等。
其次，未成年人法律体系相对滞后，法制宣传有待加强。在未成年司法改革日益加快的今天，现有制度的规制效力已日渐捉襟见肘，成为困扰未成年案件强制措施准确适用的又一障碍。例如，对于司法社工出具的《司法社会调查报告》究竟应被赋予何法律性质，法院是否必须考量等等，至今法律均未对此加以明确。目前由于法律规制的缺失，《司法社会调查报告》对强制措施的适用影响等均系因人而异，并逐渐演化为部分承办人为佐证自身观点锦上添花、雪上加霜的选择性适用。另外，从强制措施变更 的情况来看，法院对《司法社会调查报告》的采纳率仍然较为有限。且实践中嫌疑人若被告知高风险结论，则往往会因此对司法社工产生不信任、抵触甚至仇视心理，进而阻碍后续帮教等相关工作的继续开展。而为避免该类矛盾的产生，起诉书撰写、庭审质证等亦因此陷入了尴尬境地。是否应将《司法社会调查报告》加以公示，各类做法也均因人而异。但若不予公示，检察机关对于强制措施适用的解释，尤其系法院对于被告人量刑轻重的解释工作应如何如实开展？而若将最终风险结论隐去后再向法院移送，则又势必违反了证据全案移送的相关规定并且亦不利于法院对司法社会调查意见的准确考量等等，现今诸多此类问题的统一处理均有待法律的尽早明确。另外，即使法律早有明文规定，司法机关对嫌疑人及其家属开展法制宣传及行为引导的跟进工作仍然较为有限。该类情况突出体现在脱保问题的产生上。脱保人员常常在主观上缺乏对脱保后果的正确预期，甚至错误地将取保候审误认为是事情已然解决的定论标志，尤其对于已向被害人赔偿，被害人表示不再追究的轻微刑事案件该类错误认识更是尤为明显，将刑事和解民事化理解的现象在办案中不乏少见，而正是诸如此类的种种认识误区徒增了部分案件原本可能避免的脱保风险。
二、控制未成年人审前羁押的改革建议
（一）完善法律规制，优化体制设计，改进考核机制
为有效控制未成年人审前羁押，笔者认为首先应从完善法律规制入手。俗话说没有规矩不成方圆，目前在迅速发展的未成年司法领域，如上所述的诸多法律空缺已日益明显。鉴于少年司法，尤其系未成年司法其发展步伐日益加快，其法律设计的同步更新更是尤为重要。否则势必带来各家争鸣的分歧争端，加剧审前羁押居高不下的现实难题。例如，随着《刑法修正案八》对帮教工作的进一步明确，笔者认为应尽早以法律形式对司法社工报告的法律性质、调取与使用方式等加以明确。另外，鉴于目前各类未成年特殊法律的规定过于零散，而现今《刑法》又主要仍局限于过去成人视角的体系设计，某种程度上加剧了部分人员对未成年案件成人化处理的思维定势。笔者认为为扭转此类错误定势，立法机关应及时针对未成年特殊法律进行整理汇编，并在此基础上创新编纂更富体系性、完整性与针对性的未成年刑事法律，以此加强民众对未成年法律体系的整体把握。虽然当前加快完善未成年法律规制的步伐已刻不容缓，但是与此同时必须强调的是对于部分目前仍处于探索阶段，尚未因制度缺失产生根本性问题的试行制度，笔者认为暂不易用法律形式过早规制，而应待其成熟后在已建成的未成年法律体系基础上进行补充修正。
另外，由于未成年案件与普通成人案件二者无论从办案理念到具体实践均有较大差异，故应改变现今制度设计及考核机制过于成人化的单一模式，对于未成年案件应突出其自身特点及以“教育、感化、挽救”为宗旨的办案特色，具体而言，可从以下方面改进相关工作：
一是优化体制设计，推行捕诉合一。捕诉合一与捕诉分离究竟何者为优，一直是近期某些地区未检工作发展的争论焦点。从个人观点而言，笔者更倾向于承办人捕诉合一的办案模式。具体理由如下：（1）捕诉合一能更有效地提高强制措施适用的准确性。在实践办案中捕诉分离的做法极易导致批捕承办人无法准确把握法院量刑的普遍趋势，即使略有所知，亦极为滞后，继而直接影响对审前羁押的准确适用；（2）捕诉合一能更有效地提高帮教实效，降低再犯风险。捕诉合一的无缝衔接能为孩子接纳帮教提供心理上一个逐步渐进的适应过程，利于彼此信任关系的建立。虽然无法断言这一过程定能实现最终的帮教目的，但能确定的是若失去了稳定的、长期的彼此信任的建立，实现帮教只能是天方夜谭。同时，通过帮教过程的实时跟进亦能有效降低被帮教者的脱保风险，推进对未成年人审前羁押的有效控制；（3）捕诉合一能有效提高办案人员对案件诉讼全程的责任意识。不仅避免了捕（放）后诉前的真空地带，更能有效跟进对强制措施适用状况的适时评估；（4）上海等地捕诉合一的做法试行多年，并未产生诸如反对者所述因缺乏外界监督等可能引发的诸多恶性问题，且经实践证明上海的做法已取得了较好的实效，使上海的未检工作、帮教工作均走在了全国前列；（5）笔者认为捕诉合一与捕诉分离二者对于当事人而言其监督效果实质区别不大。虽然捕诉分离确实较捕诉合一增加了人员把关，但对于不起诉案件最终均需提请检察长或检委会集体讨论决定，即使对于起诉案件减少的也仅仅是检察机关自身的诉讼风险，而司法公正最终追求的直接公正是针对当事人群体的公正。在能确保法院公正审判的前提下，捕诉合一与捕诉分离二者对保障公正这一实质结果其实并无明显区别。再退一步讲，倘若历经公检法三道国家司法程序及律师辩护等对当事人权益的维护均未发现案件存在的问题，其产生的几率又有多高，若以小概率事件否定帮教等大概率优势岂不是捡芝麻、丢西瓜的不当之举？（6）未检工作应始终坚持以儿童利益最大化作为各项利益竞合的首选。这是未成年案件有别于他类案件的重要特征。面对利益竞合，有所取舍在所难免，而取舍的关键即在于何者更利于实现未检工作的真正目的？
二是突出帮教重点，加大对不予批捕高风险人群考察帮教的跟进力度，防范再犯风险，降低脱保几率。鉴于现实的办案压力，承办干警应充分利用司法社工资源，通过考察帮教工作的适时跟进、记载汇报等形式，确保对嫌疑人行踪的有效掌握。另外，鉴于目前司法社工人员有限、案件压力大的现实难题，笔者认为可从以下方面考虑解决途经：首先，扩展社工队伍。既可扩展原社工组织的人员数量，亦可增加新社工组织的加盟参与。笔者认为二者相比而言，后者竞争因素的加入，更能有效激励社工队伍的良性发展；其次，在人员有限的情况下，应鼓励推行重点介入。在人员紧张的情况下，若普遍推开难免导致蜻蜓点水、无关痛痒，即使实现了办案业绩“数字”上的面子工程，但对于真正提高嫌疑人的自身“素质”，我们又能做出怎样问心无愧的回答？例如，我们在帮教工作中更应突出对高风险人群、可能做相对不起诉人员、案件本身可捕可不捕的嫌疑人、部分案件的未成年被害人等等进行有选择的重点开展，以真正强调帮教过程的精细化及实效性，突出帮教结果，避免走马观花、流于形式。另外，应继续提升司法社工考察帮教的实际能力，在依靠嫌疑人自身提供信息的基础上，不断加强司法社工对外界客观证据考察的收集力度，以此逐步强化对司法社会调查报告客观公正性的有效保障。当然，除此之外，继续争取政府支持、扩大社会认同亦是保障帮教工作推进发展的当务之急。
三是进一步强化取保候审保障工作。为有效降低取保候审脱保几率，笔者认为应从以下方面改革相关工作：（1）加大对“脱保”行为的惩处力度。首先，应将“脱保”行为明确为法定“可以”类从重情节。之所以建议将“脱保”定位于“可以”类情节，系考虑到个别案件可能确有特殊原因，以免法律从重适用的绝对性。此外，通过法定从重情节的明确，必能对取保候审人员企图脱保的不良动机起到更大的警示、威慑作用。其次，应明确对保证人失责的惩处规定。办案中，嫌疑人取保候审后脱保，保证人若无协助逃跑等客观证据，一般并不承担任何责任，甚至当司法机关询问保证人嫌疑人情况时，保证人回答无法找到嫌疑人或很久未能与嫌疑人取得联系者亦不乏少数。现今嫌疑人脱保，保证人无责已几乎成为常态，致使保证人担保日渐流于形式，甚至偏离了“保证”制度原本的设计宗旨。因此，笔者认为对于非由保证人积极主动告知脱保情况的，司法机关但凡发现嫌疑人脱保，在给定期限（如设定一月为限）内，保证人仍无法协助司法机关找到嫌疑人的，则应对保证人处以罚款，甚至情节严重的应追究保证人的刑事责任，以此强化保证人履行“保证”的责任意识；（2）改进保证方式。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于取保候审若干问题的规定》明确规定“对同一犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审的，不得同时使用保证人保证和保证金保证。”但笔者认为为有效防范脱保，一些案件应允许将保证人与保证金作为共同担保方式。因实践中，部分案件纯粹为实现取保候审，所找保证人与嫌疑人可能并无密切关系，仅系普通朋友、同事等，以致保证人实际无法有效“保证”的情况日益严重。对于此类瑕疵“保证”，笔者认为应当赋予公安机关决定追加部分保证金的相应权利；（3）对于无法满足取保候审条件的嫌疑人，不得取保候审。例如，对于所找保证人不适格或非直接关系人，保证能力存有瑕疵，又不愿追加保证金但检察机关已作出不予批准逮捕决定的嫌疑人，公安机关应暂时采取监视居住等其他非羁押措施，直至嫌疑人找到适格保证人或找到朋友等虽在“保证”能力上略有瑕疵，但嫌疑人愿意追加保证金后再行取保候审。若在一定期间内嫌疑人依然无法满足取保候审条件，公安机关应将相关情况及时向检察机关反映，由检察机关决定是否变更强制措施，或加快刑事诉讼程序等；（4）改革无逮捕必要类取保候审案件办案审限。无逮捕必要类取保候审案件，往往事实清楚、证据确实、充分，原本应较羁押类案件更易处理。但实践中却因公安机关、检察机关对此类案件均有一年审限，致使该类简易案件在实践处理中恰恰相反成了各机关年末清扫的拖拉案件，以致脱保风险进一步加大。因此，笔者认为对于公安机关，应将此类案件与羁押类案件在审限上一并对待，而对于检察机关考虑到可能需做相对不诉等帮教考察时限的需要，亦应将此类无逮捕必要取保候审案件的审限缩短为3月为限，但是对于嫌疑人有特殊原因要求适当拖后办理的，如高考、找工作等合理理由，可经主管检察长批准后，在3月审限外1年审限内有所调整。
四是实行繁简分流，细化移送期限，提高办案效率。在审查起诉阶段，应对案件进行繁简分流，但为提高繁简分流受案分类的准确性，应在审查批捕阶段做出批捕与否决定的同时，即对此后移送审查起诉案件繁简分流的受案分类进行提前区分。对于部分案件事实清楚、证据确实充分的，应向公安机关发出《快速移送审查起诉建议书》并贴标注释，要求公安机关在规定期限内移送审查起诉。另外，笔者认为应改变实践中《快速移送审查起诉建议书》一概以“30日”为限的统一表述，提倡检察机关在法定范围内根据各案情况设定具体的移送期限。但是期限的设定应充分考虑公安机关的办案实际，提前征询公安机关承办人的具体意见，并将意见写入《审查逮捕案件意见书》，以便领导对期限设定做出最终决定。此外，检察机关在要求公安机关提速的同时，应一并提升自身办案效率，对于快速处理案件在审查起诉阶段应充分遵循20日内审结的审限要求，若20日内无法结案的应提前报请主管检察长批准，否则即视为案件超期并将其纳入考核。另外，为保障快速案件的顺利结案，司法社工审查起诉阶段的考察帮教必须提前介入，即做出审查逮捕决定后，即应即刻开展审查起诉阶段的帮教介入，避免因等待帮教而拖延起诉。
五是改变某些地区批捕阶段追捕加分而追诉不加分的不当做法。该做法的推行将直接导致批捕部门不愿追诉而倾向于追捕，甚至对原本可捕可不捕的犯案人员因此采取了逮捕措施，加剧了重刑主义思想的不当蔓延。根据《北京市检察机关侦查监督、公诉部门贯彻的若干意见》第一点第1条之规定“……对于大多数的未成年人刑事案件应当依法体现轻缓、从宽的政策精神，可捕可不捕的一律不捕，可诉可不诉的一律不诉，……”。当然，对于一些捕诉合一的部门，虽然不至于出现批捕阶段将追诉案件追捕化处理，但是同样衍生了另一个问题即“追诉案件延迟化处理”。因起诉阶段追诉恰系加分项。而该做法导致的直接结果不仅是降低了诉讼效率，更因嫌疑人查找工作的不当延迟给保障诉讼带来了潜在风险。因此，笔者认为批捕考核应将追捕、追诉一视同仁，避免重刑主义思想蔓延、处室意见分歧等可能加剧审前羁押的诸多因素。
六是设立鼓励自我监督的纠错免责制度及审查起诉阶段羁押必要性审查不严的追究问责制度。鉴于未成年案件目前正处于轻刑化发展的加速推进期，各类变化因素激增加剧了批捕承办人因反馈滞后等产生的强制措施误用风险。故而针对当前形势，为保障强制措施最终的准确适用，应积极推行羁押必要性跟踪审查机制，但为切实落实该项制度，笔者认为必须在现有考核对错捕扣分的基础上增设自我纠错免责或奖励机制，以此打破目前知错“不敢改”的体制僵局。而且自我纠错往往比他人纠错更易推行，他人纠错常会因人情因素、全局考虑等有所顾虑，睁一眼闭一眼的情况不乏少见，尤其对于并非罪与非罪的定性错误，如捕后判拘役类量刑等，一般并无主动更改的积极性。考核绝不是为了惩罚，而是为了最终目的的实现，这是所有考核制度设计的最大初衷。另外，为有效督促审查起诉阶段对羁押必要性审查工作的切实开展，应对诉后未新增证据或未走快捕快诉程序但判处强制措施变更类案件的起诉考核予以扣分。
七是扩展“案外”考核，鼓励创新务实。这里所谓的“案外”并非完全的脱离案件，更确切的说是指由案件引申的相关工作。由于未成年案件的特殊性，较大部分的工作力量均涉及到案外领域。但目前的考核范围却未能将其纳入。笔者认为根据未成年案件的自身特点及现今宽严相济的刑事政策，在考核中可增设以下内容：（1）将刑事和解列入加分项目。以此推进检察机关践行社会矛盾化解、推进社会管理创新的发展要求，降低审前羁押的适用比率；（2）应将保障取保候审或缓刑未成年继续就学、就业的比率高于一定基准作为处室考核递进式的加分项。相反，将低于一定基准增加社会无业游民作为处室考核递进式的减分项。以此督促办案人员对案件的审查由案件本身延伸至案外跟进，继而既能有效推进案外考察帮教工作的深入开展，亦能通过积极的后续跟踪改变以往“放”完晾着任由风险滋生的懈怠做法。当然，在推行该项制度之前，司法机关必须积极联合教育管理部门革除现今部分院校拒不接受前科人员的不当规定，使学校教育逐步成为推进帮教开展最强大的后备力量。只有让孩子学习科学知识、掌握一技之长，才是真正防范再犯最有效的途径。另外，出于鼓励就学优先的考虑，应对就学、就业二者在加分梯度上有所区别；（3）将他类创新做法及实践效果作为“其他类”申报加分项，经最终审查后决定是否加分，以此鼓励各地的创新实践并适时掌握各类实践的确实效果。
（二）突出内部学习，加强证据把关。
由于未成年人系社会的弱势群体，因此，从保护未成年权益出发，诸多法律对未成年人适用均有例外的轻刑化规定。例如，《最高人民法院关于审理抢劫、抢夺刑事案件适用法律若干问题的意见》第九条第四款规定“……司法实践中，对于未成年人使用或威胁使用轻微暴力强抢少量财物的行为，一般不宜以抢劫罪定罪处罚。其行为符合寻衅滋事罪特征的，可以寻衅滋事罪定罪处罚。”以及《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十条对未成年转化抢的特殊规定“已满十四周岁不满十六周岁的人盗窃、诈骗、抢夺他人财物，为窝藏赃物、抗拒抓捕或者毁灭罪证，当场使用暴力，故意伤害致人重伤或者死亡，或者故意杀人的，应当分别以故意伤害罪或者故意杀人罪定罪处罚。已满十六周岁不满十八周岁的人犯盗窃、诈骗、抢夺罪，为窝藏赃物、抗拒抓捕或者毁灭罪证而当场使用暴力或者以暴力相威胁的，应当依照刑法第二百六十九条的规定定罪处罚；情节轻微的，可不以抢劫罪定罪处罚。”等等。对于诸如此类的未成年特例，应引起办案人员，尤其系从事未检工作办案人员的足够重视。此外，亦应重视对未成年案件常见司法问题的处理规定，如对有关年龄问题的处理应重视对《北京市检察机关侦查监督、公诉部门贯彻的若干意见》第三点“年龄认定及案件处理问题”的学习等等。除此之外，对于法律“应当”类的强制性规定同样不容忽视，即使未成年案件确有其特殊性，亦不可逾越法律的边界。另外，在审查未成年人逮捕必要性时应充分考虑《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第十三条之规定“对于罪行较轻，具备有效监护条件或者社会帮教措施，没有社会危险性或者社会危险性较小，不会妨害诉讼正常进行的未成年犯罪嫌疑人，一般不予批准逮捕。对于罪行比较严重，但主观恶性不大，有悔罪表现，具备有效监护条件或者社会帮教措施，不具有社会危险性，不会妨害诉讼正常进行，并具有下列情形之一的未成年犯罪嫌疑人，也可以依法不予批准逮捕：（一）初次犯罪、过失犯罪的；（二）犯罪预备、中止、未遂的；（三）有自首或者立功表现的；（四）犯罪后能够如实交待罪行，认识自己行为的危害性、违法性，积极退赃，尽力减少和赔偿损失，得到被害人谅解的；（五）不是共同犯罪的主犯或者集团犯罪中的首要分子的；（六）属于已满十四周岁不满十六周岁的未成年人或者系在校学生的；（七）其他没有逮捕必要的情形。”笔者认为在平日办案过程应注重对相关法律的整理、收集，并在此基础上积极开展处室学习，统一处室认识，推进知识更新，进而真正从提高办案人员自身素质做起，实现以保障未成年人利益为己任的处室职责。
另外，针对检法分歧意见的诱发点，应注重对下列证据的严格把关：
一是强调对年龄证据的重点把握。对于年龄证据的把握应不仅限于对是否够罪这一界限年龄的高度重视，对于犯罪时是否已满18周岁这一法定量刑档的区分同样不容忽视。在实践中，法院对年龄问题的把握确实较检察机关更为严谨。对此，我们应寻找差距、加以借鉴。结合实践做法，笔者认为可从以下方面加强对嫌疑人年龄证据的审查把关：（1）对于犯案时户籍年龄刚满18周岁的嫌疑人必须采用未成年人讯问笔录模式，突出对年龄问题的审查核实。鉴于实践中部分地区习惯以阴历申报户籍，以致户籍年龄偏大的情况不乏少数。因此，笔者认为为保障对犯案时未成年界限的准确认定，在适用未成年讯问笔录模式的年龄界限上应略作提升；（2）讯问出生年月的阴阳历、属相及嫌疑人父母联系方式，并向嫌疑人父母进行核实；（3）对于在提讯中发现可能存在年龄错误的，一般应退回公安机关补充侦查，进行骨龄鉴定，调取医院出生证明或接生婆证言，调取当地户籍申报习惯的相关证据及亲朋、学校证言、疫苗接种记录等；（4）对于年龄证据问题，应注意根据相关法律规定依法处理。例如，《北京市检察机关侦查监督、公诉部门贯彻的若干意见》第三点年龄认定及案件处理问题第六条、第七条之规定“审查批准逮捕未成年犯罪嫌疑人时，对难以判断其实际年龄，影响案件认定的，应当区分以下情形分别处理：（1）难以判断犯罪嫌疑人是否已满十四周岁的，按不满十四周岁认定，作出不批准逮捕的决定；（2）可以认定犯罪嫌疑人已满十四周岁，但难以判断其是否已满十六周岁的，以不满十六周岁认定，除犯《刑法》第十七条所规定的罪行外，应当作出不批准逮捕决定；（3）可以认定犯罪嫌疑人已满十六周岁，但难以判断其是否已满十八周岁的，以不满十八周岁认定，决定是否作出批准逮捕决定，需要补充侦查的，同时通知公安机关。”“审查起诉未成年犯罪嫌疑人，对于证明临界年龄的证据不确实、不充分的，应当退回侦查机关补充侦查。对于经补充侦查证明临界年龄的证据仍然不确实、不充分的，应当按照有利于犯罪嫌疑人的原则予以就低认定。”笔者认为通过对上述工作的加强把关，应能够较好地解决嫌疑人年龄证据的潜在隐患，避免错误羁押。因此，若在法院审理阶段产生年龄证据变更仅系因阴阳历等极易发现的常见错误，则应属于原承办人的工作失责，不应视为证据变更的考核免责事由，以此督促办案人员切实加强对年龄证据审查把关的高度重视。
二是正确认识《司法社会调查报告》的适用价值。虽然现今法律尚未对司法社工报告的法律性质加以明确。但既然社工报告已成为未检工作的重要组成，办案人员即应对其适用加以正确认识，既不忽视其实质价值，亦不对其绝对迷信。由实践来看，检察机关产生前者问题的可能性不大，相比而言后者产生的几率相对更高。例如，部分办案人员往往将《司法社会调查报告》的高度风险等价于“逮捕措施”适用的充分条件，而忽视了案件本身的严重程度等相关问题。先姑且不论《司法社会调查报告》是否确能得到其他机关的同等认可，仅就目前其在检察机关应有的价值界定来看，笔者认为《司法社会调查报告》的实际价值应仅限定于作为办案人员对强制措施选用的参考因素及预期评估，而绝不可逾越界限成为案件处理的决定因素，否则即过犹不及，失去了检察机关自身的存在价值。但是高度风险虽不能作为逮捕措施的决定因素，却恰是考验帮教实效的重点信号，是验证司法社工自身能力的重要标志。因此，笔者认为若帮教工作系与多家社工组织共同合作，则可将高度风险取保候审人员的未脱保率作为对各社工组织司法社工帮教能力横向比较的一项重要客观因素加以对比衡量。当然，其前提是此前的高度风险结论必须是客观的。为保障风险结论的相对客观性可安排社工组织间彼此人员事先监督确认等方式加以强化。
（三）拓展外部交流，统一公检法认识，提升逮捕必要性共识
检察机关应积极发挥前承公安后接法院的桥梁作用，使维护儿童利益最大化的刑事思想在整个刑事程序得以贯彻，并逐步统一。具体而言，检察机关、公安与法院应分别考虑加强以下方面的相关工作：(1)加强公检法交流，在统一办案理念的基础上，实现专门化处室对接。在推进未成年保护队伍专业化的同时,为三家沟通交流搭建机构平台；(2)公检法应尽早在法律原则的框架内共同协商、调研，制定针对常见罪名提捕或判处有期徒刑实刑以上刑罚的相对标准。例如，对于未成年案件应适当提高提捕门槛，继而既能实现对检察机关部分办案力量的优化配置，弥补帮教缺口，亦能提高强制措施适用的准确几率，切实保障未成年嫌疑人的合法权益。另外，必要时亦可引入统一的量刑估算软件等客观辅助设备，将法院量刑预期加以前置；(3)公检法内部应及时传达统一认识，签批领导严把案件出口，注意案件的横向对比及类案归纳，以保障类似案情处理结果的相对平衡；(4)公检法应保持定期交流，做好释法说理，并根据相关标准的执行情况进行适时调整、逐步完善，以保证分歧意见的及时解决及强制措施的准确适用；（5）公安机关应加强对案件事实以外“逮捕必要性”证据的收集力度，并将相关意见在提捕意见书及卷宗材料中加以反映。例如，讯问笔录中应增设对嫌疑人父母、在京亲朋联系方式的讯问；对于嫌疑人愿意调取校方意见的，应将校方联系方式及是否愿意保留嫌疑人学籍，对嫌疑人的处理态度等在卷宗材料中一并反映，以便检察机关对“逮捕必要性”审查及帮教考察工作的顺利开展；（6）应将司法社工考察帮教加以前置。由于审查批捕阶段对于在押案件仅有七日审限，且社工介入亦受办案人员去看守所统一提讯等因素的制约，无法受案当日即行开展，调查时限极为有限。实践中，批捕承办人时常无法等待社工报告出具，即必须完成意见书制作，对于司法社会调查情况仅有对最终结论的大致了解，详细情况在未获得最终报告的前提下往往无法准确把握。另外，对于三四日内出具的司法社会调查报告，其本身的准确性亦难免受到时限因素的较大制约。故而为克服上述时限问题，笔者认为应将司法社工考察帮教加以前置。对于一般未成年案件司法社工应在公安机关提捕前即开始介入考察，对于已延长刑事拘留的案件公安机关应直至考察报告出具后方可决定是否提捕。但鉴于侦查阶段证据收集的涉密性，笔者认为考察帮教工作不易过分靠前，仍应在公安机关证据调取相对稳定后再行开展。另外，为保障司法社工考察帮教提前介入及实时跟进的及时开展，笔者建议应尽快在监所检察室设立司法社工联络点，以便司法社工对在押人员考察帮教工作的适时开展。
公检法机关应进一步强调逮捕必要性共识，检察机关应及时总结法院量刑，实时更新未成年人逮捕必要性理念。例如，从与法院量刑对比的分析中我们可以看到对于刚满刑事责任年龄的未成年人，尤其系刚满14周岁的未成年单起犯罪、未对被害人造成损失并具备监管条件的初犯等在逮捕措施的适用上应尤为慎重。又如，对于单起特勤引诱类贩毒案的未成年人是否逮捕亦应加以谨慎等等。根据《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中明确提出“对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不致于妨害诉讼顺利进行的，应当不予批捕。对于可捕可不捕的坚决不捕。”
邯郸市外商投资企业用地管理办法
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邯郸市人民政府第24号令
邯郸市人民政府
1992年10月4日
第一条 为促进本市外向型经济的发展，保护外商投资企业使用土地的合法权
益，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 凡经批准的外商在本市投资开发成片土地，兴办中外合资经营企业、
中外合作经营企业和外资企业（以下统称外商投资企业）使用土地，不分隶属关系，
均适用本办法。
第三条 市土地管理局是本市外商投资企业用地主管部门。各县（市）、区土地
管理局负责本辖区内外商投资企业用地管理工作。
第四条 外商投资企业在本市行政区域内使用土地，除投资兴办社会公共福利
等非经营性事业用地按有关规定通过行政划拨取得土地使用权外，其他用地均应与
土地管理部门签订土地使用权出让合同后，方可取得土地使用权。
外商投资企业取得土地使用权后，其使用土地的合法权益受法律保护。
第五条 外商投资企业对取得使用权的土地进行开发、利用、经营活动时，必
须遵守中华人民共和国有关法律、法规，不得损害社会公共利益，不得非法处置或
擅自改变土地用途和使用范围。
第六条 本办法所称成片开发，是指在取得国有土地使用权后，依照规划对土
地进行综合性开发建设，平整场地、建设供排水、供电、道路交通、通信等公用设
施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权，经营公用事业，
或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对
这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。
第七条 本办法发布实施后，合营中方用通过划拨方式取得的国有土地使用权
作为合资或合作条件的，需经土地管理部门对土地使用权重新确认，并进行评估作
价，办理出让手续，补交出让金，签订土地使用权出让合同并换发土地使用证。
第八条 外商投资企业租赁场地（土地）、厂房及设备举办企业的，出租人应分
别向土地管理部门和房产管理部门申请办理土地、房产出租登记。对通过行政划拨
方式取得土地使用权的，应补办土地出让手续并补交出让金。
第九条 外商投资企业，其合营中方系乡镇企业或农村集体经济组织，使用土
地是中方提供的集体土地的，应依法办理征用手续后，方可按本办法的有关规定办
理土地使用权的出让。
第十条 外商投资企业使用土地年限一般以经营期限确定。未确定经营期限的，
由负责出让的土地管理部门按有关规定和实际情况确定使用年限，但不得超过国家
和省规定的最高使用年限。
第十一条 外商投资企业依法获得土地使用权后再转让、出租、抵押土地使用
权时，依照《邯郸市城镇国有土地使用权出让和转让实施细则》的有关规定办理。
第十二条 外商投资企业用地期满或提前终止用地的，应向原批准机关交回土
地使用权证书，办理注销登记手续，其土地使用权及地上建筑物、地面附着物所有
权（除动产以外），由县级以上人民政府无偿收回。
国家根据公共利益的需要，按照法律程序提前收回外商投资企业土地使用权时，
由县级以上土地管理部门依照法律规定办理回收手续，并根据土地使用者已使用的
年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。
第十三条 外商投资企业需要延长土地使用期限的，应在原定用地期限届满前
六个月，持批准延期文件，到原批准用地机关办理延长用地期限手续，重新签订土
地使用权出让合同。
第十四条 外商投资企业需要改变土地用途的，须经城市规划部门批准后，到
原批准用地机关重新签订土地使用权出让合同，并办理登记。
第十五条 外商投资企业取得土地使用权后，应按规定交纳场地使用费，按不
同土地类别和区位每年每平方米交纳１－１５元。其具体数额由财政部门会同土地、
建设、物价等有关部门，根据土地级别、环境、用途、年限等具体情况制定，报市
政府批准后执行。场地使用费由财政部门会同土地管理部门收缴。
从批准用地之日起，本年度使用土地不足半年的，免交场地使用费；超过半年
不足一年的，按半年计收场地使用费。场地使用费每年在该年度的１２月底前交清。
第十六条 外商投资企业从事成片土地开发，进行房地产经营活动时，必须遵
守本市房地产综合开发和房地产交易的有关规定。
第十七条 对外商在本市从事成片土地开发和兴办企业，根据因地制宜、因项
制宜的原则给予下列政策优惠：
（一）外商投资企业开发经营成片土地，在开发区内引进生产性项目的，政府
以协议方式出让土地使用权，并减免一定比例的出让金和市政公用设施配套费。
（二）兴办产品出口和技术先进型的项目，出让价格和市政公用设施配套费予
以适当优惠。
（三）外商投资企业成片改造旧城区，新建商业、旅游等设施，拆迁地段建筑
密度大于５０％的，免缴水增容费，适当减收电贴费；按规划进行配套建设，配套
项目与主体工程同时交付使用或为规划待建道路腾出场地的，适当减免市政、公建
配套费和电贴费；按规定建设人防工程的，免缴人防结建费；危险房屋达拆迁面积
５０％以上的，享受危房改造的优惠政策。
第十八条 在场地使用费方面可以给予以下优惠：
（一）凡１９９３年前来我市投资兴办企业的，免交前三年的场地使用费。
（二）对技术先进型或出口产品产值占当年产品产值的７０％以上的，凭确认
部门颁发的确认证书，其场地使用费按应交数额下调２０％计收。
（三）对兴办非营利性的社会公共事业，经市政府批准，可免收场地使用费。
第十九条 属于以下情况之一者，自批准用地之日起五年内免交场地使用费：
（一）从事农、林、牧、渔业开发性的项目；
（二）与乡镇企业合营的项目；
（三）兴办交通、能源基础设施的项目；
（四）开发利用滩涂的项目。
第二十条 本市场地使用费标准五年内不予调整，五年后进行调整的间隔期不
少于三年。除国家另有规定外，每次调整的幅度不超过３０％。
第二十一条 外商投资企业需要临时使用土地的，在规划区应先取得规划管理
部门批准，向所在地土地管理部门提出用地申请，经审查批准交付土地补偿费和临
时用地押金后，方可取得《临时用地许可证》。
外商投资企业从获准临时用地之日起缴纳场地使用费，其收费标准按本办法第
十五条规定执行。
第二十二条 在临时用地上不得修建永久性建筑物，使用期限不得超过两年。
确需延长使用期限的，应按规定办理延期手续。临时用地期满，用地单位及时恢复
土地耕种条件后，方可退还押金；未按要求恢复土地耕种条件的，押金不予退还。
第二十三条 外商投资企业需要预约用地的，应持国家有关部门和地方人民政
府批准的项目建议书、选址意见书及有关证件向所在地土地管理部门提出申请，发
给土地使用预约证书，并从批准预约之日起三十日，向土地管理部门缴纳该地块出
让金总额的５％作为预约金。正式用地时，预约金可冲抵出让金。
预约用地有效期限为一年，逾期不办理申请延长预约用地手续的，视为自动放
弃预约，已交纳的预约金不予退还。
第二十四条 外商投资企业有下列行为之一的，视其情节轻重给予相应的行政
处罚
（一）外商投资企业自取得土地使用权之日起，无正当理由，连续二年未使用
土地的，由土地管理部门报经同级人民政府批准，吊销土地使用权证书，收回土地
使用权，已交纳的出让金和场地使用费不予退还。
（二）违反本办法第十三条规定，逾期不办理延长用地期限手续的，责令其补
办延长用地期限手续，并按每逾期一日处以场地使用费２‰的罚款，直至依法收回
土地使用权。
（三）违反本办法第十四条规定，擅自改变土地用途和使用范围或非法转让、
抵押、出租土地使用权的，没收其全部非法所得，并由土地管理部门处以非法所得
５０％以下或每平方米１５元以下的罚款，直至依法收回土地使用权。
（四）不按期缴纳出让金和场地使用费的，除限期缴纳外，并从滞纳之日起按
日加收滞纳金额２‰的滞纳金；逾期１８０天未缴纳的，土地管理部门有权解除合
同，收回土地使用权。
第二十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五
日内，向上一级行政机关申请行政复议，或直接向人民法院起诉。
当事人逾期不申请行政复议或不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作
出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第二十六条 台、港、澳地区的企业、经济组织或个人在本市投资兴办企业需
要使用土地的，参照本办法执行。
第二十七条 本办法由市土地管理局负责解释。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。