“无过失责任”有什么错？

高原


看了2004年8月16日《南方周末》的《司机找谁去撒气》及2004年9月10日《21世纪经济报道》的《新背后的博弈》两篇文章，感到有些话不可不说。当然，对于《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称交通安全法）第76条第1款第2项规定在处理机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担无过失责任引起了很多人的争议，包括网上出现的北京市为制订《交通安全法》的实施办法而产生的争议，以及新闻媒体的大量报道。因此也想谈谈我的看法，供大家更加全面的了解这一规定。

道路交通事故人身损害赔偿问题，在整个人身侵权损害赔偿中占有相当大的比例，对于两机动车之间所发生的交通事故而产生的损害赔偿应当适用过错责任来处理，应无异议。但对于机动车与非机动车驾驶人、行人而言（以下如未作特别说明，机动车辆责任或交通事故责任都是指此种情形下的责任），其责任承担原则的形成与发展有一个过程，就算是现在世界各国的法律规定，也并不一定都把机动车辆的责任都规定为无过失责任。但是，由于在适用过错原则处理交通事故时太过于严格，附加了更多条件进行限制，实际上也已不是通常我们所指的过错责任，再加上责任保险制度的施行，仍然可以达到无过失责任的效果，大概也可以称之为“殊途同归”吧！当然，更多国家都把机动车辆责任规定为无过失责任，如德国、意大利、日本等国，对于保障公民的基本权利特别是人身权利，都具有十分重要的意义。

其实我国早在1987年1月1日施行的《中华人民共和国民法通则》第123条就规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”作为“高速运输工具”的机动车辆，交通事故责任早已应当适用无过失责任。但中国历来就有行政机构超越立法权限的传统，国务院于1991年9月22日颁布并于1992年1月1日施行的《道路交通事故处理办法》就以过错责任作为归责原则，该办法第19条还以“违章行为”作为承担责任的依据，并根据违章行为的作用来确定责任承担的大小或多少，把是否承担责任的归责原则与确定赔偿数额的原则不予区分，颇为混乱。随着社会经济生活的发展，以及对机动车辆责任理论研究的不断深入，使得法学家及社会民众普遍认为必须采用无过失责任来加强对非机动车驾驶人、行人的身体健康与生命的保护，这一发展也反映到我国的立法中来。2003年10月28日颁布、2004年5月1日施行的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称交通安全法）就明确确定机动车与非机动车驾驶人、行人之间的无过失责任，顺应了历史的发展潮流。

当然，我们也必须看到在我国道路交通事故处理的实践中确实存在一段不正常的历程。例如，《道路交通事故处理办法》采用过错责任原则实际上已经改变了《中华人民共和国民法通则》第123条所确定的无过失责任。特别是归责原则与赔偿方法不分，以及过失相抵基准的缺失，难免会出现一些不公平的裁判，也使得公民对这一规定产生了极大的不理解甚至是误解，这种心情可以理解。但作为机动车一方是否必须承担责任的归责原则，采用无过失责任无疑是正确的，除非法律有明确的免责情形外，机动车驾驶人必须承担赔偿责任。机动车一方应当赔偿多少数额的损失，以及非机动车驾驶人或行人有过错时，如何根据其过错的程度减轻机动车一方的损失赔偿，法学理论中叫做过失相抵。这对当事人双方同样（甚至更加）重要。我国民法通则第131条就明确规定“受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。”所以，我认为现在问题的焦点在于法院如何制订出一套较为合理的过失相抵的标准来指导交通事故损害赔偿案件的审判实践。例如在非机动车驾驶人、行人有严重过错时可以减轻机动车一方大部分的赔偿责任（比如让机动车一方赔偿5%的损失），难道说这样的赔偿还不公平合理吗？

再来看看与机动车辆责任有点相似的工伤事故责任。可以说工伤事故的产生绝大部分是由工人的违章操作行为而产生，但是并不能因为工人存在过错（违章操作行为）就不予保护或免除雇佣者的责任。人们在享受高新技术所带来的便捷、利润等同时，也应承担由此而给社会其他人所带来的风险及由此而产生的责任，而不是将此责任与风险转嫁于他人或社会。任何法律都不可能照顾到所有公民的利益，也不可能在每一个具体案例中都能做到公正，这是一个法律常识。但作为一家具有较大影响力的报纸，《南方周末》所刊发的这篇文章中却用几个具体个案来否定交通安全法中采用的世界各国普遍采用的无过失责任，难免偏颇。我认为，尽管在目前我国的司法实践中，确实存在着过失相抵的比例不太细化、法官的自由裁量权过大等问题，可能会出现赔偿范围、数额或比例让当事人觉得不公平的情况。在这一点上似乎可以借鉴日本的作法，建立起一套细化且相对公平的过失相抵的评价标准或基准，不仅使得基本相同案件得到基本相同的裁判结果，体现司法公正，也能提高审判效率，而且也能使机动车一方知道为什么应当赔偿相应的损失以及受害人知道为什么要减轻机动车一方赔偿损失，增强对裁判结果的认同以及对交通规章的遵守。
另外值得一提的是，交通安全法所确立的无过失责任在法学界并未引起多大争议，甚至是得到了整个法学界的支持与赞扬，反倒是引起了部分媒体（包括一些报纸及网站）的几乎一致的讨伐与责备。这是一个不正常的现象，这也是我为什么要写这篇短文的原因，也使想起了前些日子被人提到的“媒体审判”这个新词汇。我认为，作为新闻媒体，必须保持客观与公正，而且编辑者最好具备一定法律知识，对于较深一点的专业知识问题，最好是能征询一下法律顾问或法律专业人士的意见。而有些新闻媒体不知是出于新闻炒作还是误解法律，把交通安全法所确立的无过失责任非常简单地称为“机动车负全责”，这是极不负责任的表现。如果真要按照这些文章作者的意见，规定为“非机动车驾驶人、行人具有过错的，机动车驾驶人不负责任”，不知中国有多少公民都会因为交通违章而丧命？！

新闻媒体毕竟不同于专业杂志，不是进行专业研究与讨论。作为一家具有较大影响力的报纸，我认为《南方周末》刊发这篇文章是不妥当的——不仅仅这篇文章的观点存在一些问题，误解法律并造成不良影响，而且有损于自己的专业水准。这也是那些需要重视自己声誉的新闻媒体都应注意的问题。



写于2004年9月19日


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广东省政府


东深供水工程饮用水源水质保护规定
广东省政府



第一条 为了防治东江——深圳供水工程（以下简称东深供水工程）饮用水源污染，保障沿线城乡居民生活用水和对香港供水，根据《中华人民共和国水污染防治法》和《广东省东江水系水质保护条例》（以下简称《东江条例》），特制定本规定。
第二条 本规定适用于东深供水工程及其集雨面积内的地表水体和地下水体的水质保护。
东深供水工程集雨面积内的一切单位和个人都应遵守《东江条例》和本规定。
第三条 东深供水工程沿线的市、县、镇人民政府应根据水质保护目标，制定经济发展规划，调整产业结构和布局，控制城镇、工业区发展规模，防治水环境污染和防止生态遭到破坏。
沿线市、县、镇人民政府主要负责人对实现水质保护目标负主要责任；上级人民政府应加强对下级人民政府实施水质保护措施的监督检查，并将水质保护目标的实施作为政绩考核的内容之一；下级人民政府应每年向上一级人民政府报告水质保护工作情况。
第四条 省人民政府环境保护行政主管部门负责监督、检查、协调深圳、东莞两市和东深供水工程管理机构的水污染防治工作；组织处理重大的水污染事故和跨市的水污染纠纷。
沿线市、县人民政府环境保护行政主管部门负责监督沿线有关部门、单位落实饮用水源、水质保护措施，指导和检查下一级环境保护行政主管部门（或环境保护机构）的工作，依法查处水污染事故，并定期向上一级主管部门汇报水质管理工作。
沿线镇人民政府设立的环境保护机构负责管理本镇范围的水污染防治工作；宣传和贯彻《东江条例》和本规定，督促排污单位及时采取措施控制污染，完成治理任务；定期检查防污设施的运转情况；在发生水污染事故时，立即向镇人民政府和上级环境保护行政主管部门报告，并协助上
级环境保护行政主管部门查处水污染事故。
第五条 沿线各级人民政府的水利、卫生、建设、农林、国土、公安等部门，应按《东江条例》规定的职责，协同环境保护行政主管部门共同做好东深供水工程的饮用水源水质保护工作。
沿线的企业、事业单位应把水污染防治工作纳入生产发展计划，建立本单位的环境保护责任制。
沿线村镇居民有责任保护东深供水工程的饮用水源水质，制止和检举污染损害水环境的行为。
第六条 东深供水工程管理机构负责管理东深供水渠（河）道（含雁田、深圳水库，下同）和供水工程系统水利设施，防止供水工程本身造成的污染；搞好供水工程管理范围内的造林绿化和水质保护工作；协同环境保护行政主管部门对沿线水污染防治工作实施管理；帮助沿线村、镇做
好水质保护工作，并定期向省水行政主管部门和省环境保护行政主管部门提交水环境管理和水质监测报告。
第七条 东深供水工程管理机构负责东深供水渠（河）道的水质监测工作。沿线市、县环境保护监测站负责本辖区内各支流及排污单位排污口的水质监测工作。各监测单位应将监测结果定期报省环境监测中心站，省环境监测中心站汇总整理后送省、市有关主管部门。
第八条 沿线排污单位应落实治理资金，按计划完成自身的治理任务。
沿线城镇生活污染和面源污染所需的水污染防治经费，分别由东莞、深圳市人民政府从水费分成收入中提取一部分，县、镇人民政府负责筹集一部分，东深供水工程管理机构予以适当的补助共同解决。具体数额，由各方按照其受益程度和污染源的轻重情况商定。
东深供水工程管理机构每年安排一定数量资金作为沿线水环境监督管理补助费用和水质监测费用，在供水成本中列支。
第九条 东深供水工程饮用水源防护区的范围为东深供水渠（河）道、观澜河和清溪水的水体，及其正常运行水位的两岸纵深二公里集雨面积内的陆域。
在水源防护区范围内，从东莞市凤岗镇的沙岭到深圳水库之间的东深供水渠（河）道的水体及其正常运行水位的两岸纵深200米集雨面积内的陆域为一级水源防护区，其余为二级水源防护区。
各级水源防护区的水质控制目标由省环境保护行政主管部门另行制订。
第十条 东深供水渠（河）道和观澜河、清溪水正常运行水位的两岸纵深30米的陆域为水源防护带。
第十一条 水源防护区和防护带的具体界线，分别由深圳、东莞市人民政府组织环境保护行政主管部门和有关部门根据本规定第九条、第十条规定的要求和实际情况划定；跨市地段由两市人民政府共同划定，报省人民政府批准。
第十二条 在东深供水工程集雨面积内，必须执行以下规定：
（一）不得新建、扩建生产或储存放射性物质的单位和电镀、制革、制浆造纸、酿造、漂染以及生产化肥、农药等可能造成有毒污染或严重有机污染的工业企业。
（二）不得新建、扩建使用含汞、镉、铬、砷、铅、镍、氰化物、硫化物等有害物质为原料的企业；现有排放上述物质的单位，其排放量不得增加，排放废水必须达到国家或省规定的排放标准。
（三）禁止使用剧毒、高残留农药和未经法定机关登记许可的进口农药和成份不明的农用化学品。
第十三条 在二级水源防护区内，必须执行以下规定：
（一）禁止新建、扩建对水源可能造成污染危害的单位及污水直接排入供水渠（河）道的排污口。
（二）禁止设置有毒有害物品的仓库或堆栈。现有存量少于5吨的农药仓库和少于200吨的化肥仓库，经当地县以上（含县，下同）环境保护行政主管部门批准后，可以保留。
（三）不得设置垃圾和废弃物的堆放场和处理场。
（四）禁止向水体排放残油、废油、油性混合物，倾倒垃圾、粪便和其它废弃物；禁止在水体中清洗装贮过油类或有毒污染物的容器。
（五）以石油类为原料或动力的单位必须设置防漏泄的装置。
（六）运输有毒有害物质的车辆，必须按规定办理有关手续，并配备防渗、防溢、防漏的安全保护装置，方可通行。
（七）禁止新建、扩建采石场。现有采石场必须有切实可行的防止水土流失措施。
（八）医疗废水必须经消毒处理达标后才能排放。
（九）排放第十二条第（二）项所列的有害物质的企业事业单位必须关闭或转产。
第十四条 在一级水源防护区内，除执行第十三条的规定外，还必须执行以下规定：
（一）禁止新建、扩建一切工业项目，现有企业的废水不准直接排入东深供水渠（河）道。
（二）禁止堆放和填埋有可能危及水体的各种废弃物。
（三）未经东深供水工程管理机构的许可。不得在水体中进行捕捞、种植、挖沙土等活动。
第十五条 在水源防护带内，除执行第十三、十四条的规定外，还必须执行以下规定：
（一）不得新建、扩建任何与供水设施和保护水源有关的建筑物。
（二）严禁倾倒垃圾和设置厕所。
（三）应在防护带内植树种草，在防护带外缘设置截污沟，防止面源污染。
第十六条 在东深供水工程集雨面积内，居住人口1万人以上（含外来暂住人口，下同）的墟镇，应设有生活污水集中处理的排水管网，并对垃圾采取有效的管理措施。未达到上述要求的墟镇，应在本规定颁布后5年内完善各项措施。
二级水源防护区内居住人口1000人以上，一级水源防护区内居住人口500人以上的居民区，必须建设生活污水拦截渠道，将生活污水收集处理。严禁将污水直接排入东深供水渠（河）道。
第十七条 新建、扩建工业区，应编制环境评价报告书（表）并按下列规定审批：
（一）在东深供水工程集雨面积内，工业区总面积1万平方米以上（含本数）的，报市级环境保护行政主管部门批准；1万平方米以下的，由县环境保护行政主管部门批准，报市级环境保护行政主管部门备案。
（二）二级水源防护区内建工业区，总面积5千平方米以上（含本数）的，应先征求东深供水工程管理机构意见后，报市级环境保护行政主管部门批准；5千平方米以下的，由县环境保护行政主管部门批准后，报市级环境保护行政主管部门备案。
第十八条 对直接或间接向东深供水工程水体排放污染物的单位，实行排污申报登记和排污许可证制度。当排放污染物总量不能保证各级防护区水质要求时，可由县级以上环境保护行政主管部门根据实际情况削减其排污量。
排污许可证的具体管理办法由省环境保护行政主管部门负责制订。
第十九条 排污单位必须坚持环境保护“三同时”制度，不得擅自拆除或闲置防治水污染的设施。
排污单位发生污染事故或其他突发性事件，造成或者可能造成东深供水工程水体污染时，必须立即报告当地人民政府，采取有效措施，防止污染加重和扩大，并通报东深供水工程管理机构和可能受到危害的单位、个人，同时向当地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。
第二十条 对保护东深供水工程饮用水源水质取得显著成绩的单位和个人，应给予表彰或奖励。奖励办法由省环境保护行政主管部门会同东深供水工程管理机构制订。
第二十一条 对违反本规定者，根据情节轻重和污染危害程度，由县以上环境保护行政主管部门按下列规定处理：
（一）违反第十二条第（三）项、第十三条第（五）、（六）项、第十九条第一款的，除限期改正外，并处以300元至3000元罚款。
（二）违反第十二条第（一）项、第十三条第（七）项、第十四条第（一）项、第十五条第（一）、（二）项和第十七条规定的，除限期改正外，并处以5000元至50000元罚款。
（三）违反第十二条第（二）项、第十三条第（二）、（三）、（四）、（八）项的，除限期改正外，并处以1万元至10万元罚款。
第二十二条 本规定自1991年5月1日起施行。



1991年6月24日